陈瑞燕:地产商退出旧改项目的背后——评广州旧改

来源:观察者网

2022-05-11 07:39

陈瑞燕

陈瑞燕作者

武汉大学中国乡村治理研究中心博士生

【文/观察者网专栏作者 陈瑞燕】

近段时间,一则事件受到多家媒体关注:知名地产商时代中国退出广州多个旧改项目,并恳请退还前期投入资金。

由于涉及地产商,这事很容易触及大众的敏感神经,众多民众心中不免疑惑,难道又是地产商爆雷?

时代中国是国内一家上市地产公司,实力在中国房地产行业能挤入50强;而“旧改”究竟指什么,很多人心中可能都要画个问号。

“旧改”是广东省“三旧”改造行动的简称,其核心内容是对省内旧城镇、旧厂房、旧村庄实行拆除更新改造,促进集约用地、实现城市更新。其中的重难点是旧村改造,也就是对城中村的改造,新闻里的“旧改”主要说的便是广州各大城区城中村的改造更新项目。

旧改和房地产商有什么关系?房地产商为何纷纷要从中大撤退?该事件是否与房地产行业不景气有关,又是否会影响到楼市和房价?笔者经过一番调研后发现,新闻背后大有乾坤,其中甚至不乏勾心斗角。

一、旧改的前世今生

2009年广东政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的意见》,“旧改”首次亮相。

“三旧”问题尤其是城中村问题在全国各大城市具有普遍性。作为工业化和城市化的产物,城中村现象在改革开放“排头兵”珠三角地区尤为突出,城中村已然成为珠三角城市群的重要标签。

有人认为城中村保留着属于当地农民的祖先记忆和文化历史,还为外来租房的打工人在城市中提供了低成本的生活方式。但不可回避的是,城中村也是都市中藏污纳垢的“夹缝地”——

其一,城中村居民为获取出租收入而乱搭乱建,导致房屋密度高,常出现魔幻的“牵手楼”“一线天”等建筑景象,通风差、交通堵塞、消防隐患、排水排污不畅、环境脏乱等问题也伴随而来,基础设施很难改善;

其二,城中村人口流动性大,加上管理不便,往往给吸毒、嫖娼等违法犯罪分子提供了便利,不仅导致政府的治理成本高,居民的生活风险系数也大为增加;

其三,大量旧村庄、旧厂房的存在既影响城市布局和交通规划,土地粗放式利用和土地资源供需之间日益突出的矛盾也严重制约着地方产业转型升级和城市经济的进一步发展。

这第三点也是相对苏南地区,珠三角地区近年来在产业转型升级中显得力不从心的原因所在,早年“三来一补”的先发优势现在却成为发展转型的历史包袱。因此广州市在“三旧”改造推进上显得更为迫切,力争在城市更新问题上为全国探索出一条新路。

2018年,广州全市大力推进“三旧”改造行动。2020年,广州市出台城市更新3年实施计划、5年行动方案和10年改造规划项目,计划3年推进83条城中村,5年内完成183条城中村改造。

然而城中村改造并不是一件容易的事,需要大量人财物等资源的投入。

城中村由于区位特点,内部利益密集、利益网勾连,牵一发动全身。改造城中村的关键不是拆迁、建筑、安置农民等客观工程成本,而是由于改造导致村庄利益格局调整所产生的利益补偿和平衡成本。这部分成本主要包括三个方面:

一是农民的出租收益补偿。

城中村嵌在城市的工业生产系统之中,广大的外来打工人的租房需求让城中村居民想方设法盖房加高楼层用以出租,大多家庭都有巨额的出租收入。深圳土著通过收租月入百万的“梗”广为人知,而这套获利逻辑便来自城中村。

二是分化村民的利益平衡。

早年建房审批不规范,村内不同农民家庭拥有的住宅量不同,出租收入差异大,分化农民之间的利益补偿需要平衡。

三是补偿农民的财富想象。

农民对于拆迁补偿预期是按照周边商品房的价格来计算的,如若拆迁补偿无法满足农民对房屋增值的设想,改造将难以进行,这变相推高了旧改成本。

可以说,在巨大的利益面前,城中村农民会以最大努力与拆迁的责任主体展开博弈,这也是为什么我们常常看到拆迁拆出亿万富翁的新闻的原因。

也因此,城中村改造是一个投入成本巨高的工程。根据相关公开数据,时代中国参与的所有旧村改造项目涉及的投资情况,如下图所示:

一个城中村要实现改造,至少要投资数十亿;对于那些地理位置优越,邻近市区商业中心,诸如天河区珠江新城中心的猎德村、冼村,一个村的改造投资更是高达百亿。

年初,广州市发改委公布《广州市2022年重点项目计划》和《广州市2022年重点建设预备项目计划》,文件显示,数百个项目中,关乎城市更新的共计54项(含6项预备项目),总投资金额高达万亿元,其中有几个引人注目的旧村改造项目:沥滘村预计投资300亿元,陈田村计划投资289亿元,何棠下村计划投资额最高,达364亿元。

广东要在全省范围内推进“三旧”改造的规划目标,这无论如何都是一个天价工程,仅仅依靠政府财政是不可能实现的。那么如何解决旧改的资金问题呢?

根据粤府〔2009〕78号文,其将“政府引导,市场运作”作为“三旧”改造的首要原则,提出多种推进“三旧”改造的方式。

以“三旧”改造的投资主体作为分类标准,文件指出了三种模式:

第一,村社自改模式。

农民集体作为被改造村社的原土地使用权人,可以自行投资对旧村庄的规划改造。由于涉及的投资量大、风险高,农民一般既无意愿也无动力组织起来自行改造,这点在实践中很少发生。

第二,政府征拆模式。

这是早期城市开发过程中对村庄进行拆迁改造纳入城市规划的一般模式,政府作为组织改造的投资主体。这种模式只有当城中村改造数量较少、时间宽裕的情况下,政府才有财力承担。

第三,市场开发模式。

这种模式与“市场化运作”作为指导原则紧密相关,其是城中村改造方式的新试验,即由地产开发商等市场主体主导旧改项目。

基本流程是被纳入“三旧”改造范围的城中村,以农民集体为主体,以政府为中介平台,招标相关企业来实施村庄改造的工作,地产商投标到旧改项目之后,便需要包干与农民谈判方案、拆迁建设、安置补偿农民等改造全过程的责任,同时企业也获得了所改造村庄的土地使用权以进行自主开发。

2009年广州为迎接亚运会,毗邻珠江、嵌入中心商务区的猎德村成为广州市首个启动市场主体参与开发的城中村改造项目,由此市场开发的旧改模式成为了城中村改造的主流方式,猎德村成为旧改的典型村和样板村。

“旧改”现在成为广东城中村改造的市场开发模式的代称,不再仅仅是“三旧”改造的简称;可以说“旧改”完成了身份转换,和地产商画上了密不可分的联系。

二、旧改、土地政治及其现实危机

2018年广东全省加快推进“三旧”改造工作,粤国土资规字〔2018〕3号文发布之后,一大批旧改项目纷纷上马,其中广州市黄埔区成为旧改的急先锋。2020年6月,黄埔区提出力争到2022年底完成66个重点旧村改造项目的签约拆迁,喊出先拆后建、以拆促建、拆建并举等口号。

以市场开发模式推进旧改可以零成本实现城市更新,因而政府的积极性很高;而地产商为何一开始也对旧改项目趋之若鹜?其中利益空间在哪儿?

旧改本质是一个土地政治问题,核心是土地增值利益分配方式的变化。

城中村位于城市中心,且其所占用土地为建设用地,若按周围商品房价格计算,城中村若能拆迁重建,土地价值将飞涨。而城中村拆迁改造推进集约用地之后,会在原有用地基础上出现增容部分,利用增容土地开发建设商品房便是地产商参与旧改的核心利益所在。

假设一个村庄旧改的用地总面积为1000亩,其中400亩用于建造农民的安置房,而剩下的600亩地,开发商可以自主决定土地的开发使用,比如盖商品房出售。大多被纳入旧改的城中村都处于城市非常优越的地段,其拆迁重建后的土地价值非常有利可图。这是地产商愿意参与旧改项目的前提。

旧改宣传册

但地产商想要参与不代表就能够参与,《土地管理法》规定,土地一级市场的开发权归国家所有,由地方政府代为执行,并规定土地出让必须通过招拍挂的方式。

“农民房地—政府征拆—土地标价出让—地产商竞标”是地产商拿地开发经营的常规模式,这是建设用地的常规供应方式。在此模式之下,政府主导土地增值收益的分配,政府通过征拆转卖土地获得土地出让收入,并将其用于城市的公共基础设施建设投资,这便是我们常说的“土地财政”。

然而,如前所述,大规模旧改推开,政府无力投资,于是广东政府便将旧改释放出的建设用地开发权作为置换,以协议出让的方式让渡给市场主体。根据粤国土资规字〔2018〕3号文件描述:

(十一)合理确定协议出让供地范围。涉及“三旧”改造的供地,属政府收购储备后再次供地的,必须以招标拍卖挂牌方式出让,其余可以协议方式出让……

(十二)明确旧村庄改造的供地方式……自行改造或者合作改造的,可以直接出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司、农村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司、或者农村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方。

换言之,政府退出分享城中村改造的土地增值收益,地产商的拿地模式变为“农民房地——地产商竞标”。地产商只要和纳入旧村改造的农民集体谈判好回迁补偿协议以及签署合作协议,便可无偿获得城中村增容建设用地的使用权。

相对于越来越贵的招拍挂,旧改让开发商有机会以更小的资金去撬动市中心更便宜的土地。这便是地产商对旧改项目跃跃欲试乃至趋之若鹜的根本所在,旧改迅速成为各大房地产商的土地储备重点。

同时,土地利益博弈结构发生变化。

在政府征拆模式中,是农民—政府—企业三方主体之间的博弈,涉及两对博弈关系,一是征拆过程中农民和政府之间的利益博弈,二是土地出让过程中政府和开发商之间的利益博弈。

在市场开发模式下,政府退出土地利益的博弈,仅扮演农民集体和企业之间的牵线人以及提供交易平台,土地增值利益分配变为农民与企业两个主体之间的博弈。旧村拆迁和土地出让合并为一个过程,旧改项目的投标价格主要由农民集体和意向合作企业谈判决定,城中村改造由政府行为彻底地转变为市场行为。这便是旧改背后所蕴含的土地政治关系。

2018年之后,广州已有120个旧改项目成功引入合作企业(含意向),改造金额达6900亿,加上其他配套建设,体量超过万亿规模。

图片来源:自媒体“拆神”

从政策设计的角度,市场开发的旧改模式是城市更新的完美理想方案:地产商获得更低成本的拿地方式,农民在城中村改造中更具主动权甚至能分得更多的土地增值收益,而政府在不增加财政支出的情况下实现城市更新。

一种方案,让三方受益,真是三全其美之事!

然而,理想却被现实所击败,以时代中国为代表的地产商申请退出旧改项目,相关城中村改造项目面临烂尾风险。

正如相关新闻所报道,“广州旧改大撤退,时代中国不是唯一一个”。自2021年下半年以来,中国恒大、云南俊发、中国奥园、雅居乐、雪松控股、星河地产等多家民企均传出退出广州旧改的消息。

广东旧改,陷入危机。

三、旧改模式的内在悖论

相关媒体报道认为地产商退出旧改的原因有二:

一是行业不景气。受宏观经济周期和新冠疫情的双重打击,地产行业进入下行周期;恒大因债务危机爆雷,政府加大对房企债务监管力度,更是敲响地产商的警钟。

二是旧改政策逆转。粤国土资规字〔2018〕3号文发布之后,广州旧改被推向高潮;然而2021年8月住建部发文通知在实施城市更新行动中防止大拆大建,并点名批评广州。广州旧改紧急刹车,近百个城市更新项目暂缓实施。于开发商而言,政策对旧改项目从严审批,项目周期延长,投入资金被锁定,倒逼地产商为保生存只能申请退出部分旧改项目。

事实上,行业不景气和旧改政策逆转只是导致旧改危机的表层原因,危机根源在旧改模式内部。因为想要实现旧改理想方案的一个必要前提是,地产商在旧改中开发的楼盘能够按预期价格卖出去。

但问题是,短时间内全市大批旧改项目落地实施,土地供应量迅速增加,大批新建住宅同时涌入房地产市场,住房供过于求,结果必然是楼盘无人问津,房价下跌,甚至有可能引发市场崩盘,开发商血本无归。这是经济学的一条基本规律,也是旧改模式的悖论所在。

而现实,已经在上演。

升龙地产在广州的旧改首子——升龙臻府,今年元旦开盘之后,销售惨淡。而根据时代中国业绩报告,去年时代来自城市更新的收入为44.07亿元,较2020年减少超过10亿元。

实际上,旧改模式的内在悖论早已在昆明得到验证。

2008年,昆明开启了轰轰烈烈的旧改行动,336个城中村纳入改造范围,到2015年3月18日为止,昆明纳入规划改造范围的城中村增加到了382个,实际批准了257个城中村的改造,批准建筑面积高达9618.19万平方米。到2015年3月24日昆明市叫停城中村改造时,已经启动改造的有229个,市场供应总建筑面积高达7477万平方米,相当于昆明主城区近10年的商品房建筑面积。结果是昆明市产生334个烂尾楼盘,目前昆明市仍在奋力化解当时的烂尾楼盘项目。

尽管广州是人口净流入区,但其住房需求的增长空间远远无法吸纳当前旧改释放的住宅供给量。

根据2021年广州旧改报告,截至2021年12月底,除去政府收储、已完成旧改及纳入远期规划项目,全市共有426个整村改造项目合共占地规模约29650万平方正在推进中。而根据克尔瑞研究团队市场监测,预期2022年全市城市更新项目集中入市,数量共计40个,年度供应预期面积约247.4万方;2023年预期入市项目数量爆发式增长至109个,供应面积达676万方;2024年年度预期已确认主体村全部入市,预期供应面积超1000万方。

广州近两年的一手住宅供应面积均在1200万方左右。换言之,到2024年,广州旧改项目面积预计可以覆盖一整年的住宅供应量。如果广州旧改不紧急刹车,持续快速推进,那么旧改项目年供应总量将超出年需求量,最后冲击房地产市场。这也意味着政府也没有了出让土地获取融资维持财政收入的空间。

故而,广州市住房和城乡建设局今年3月份印发的《关于在深化城市更新工作推进高质量发展中加强年度实施计划管理的指导意见》中的两条原则便具有重要意义:

(二)维护土地市场稳定。建立存量建设用地盘活和增量建设用地供应市场的联动机制,通过城市更新年度计划管控开发节奏,调控存量建设土地资源释放强度,促进土地供需平衡,维护土地市场稳定有序。

(三)保障房地产市场健康发展。本辖区内除政府收储外需增加居住用地的成片连片城市更新项目,各区需充分论证对本区房地产市场影响,充分考虑房地产市场供给与需求的关系。科学分析房地产市场承载能力、用地规模和指标支撑能力等因素,均衡有序推进城市更新,避免“大干快上”造成房地产市场异常波动,维护稳地价、稳房价、稳预期目标,促进房地产市场平稳健康发展。

可以说,旧改释放出过量住宅,冲击土地和房地产市场秩序,才是当前广州旧改出现危机的症结所在。广州旧改此时若不紧急刹车,之前昆明遭遇的烂尾楼困局将是广州的未来。

四、旧改、农民与基层治理困局

广州快速推进旧改不仅冲击房地产市场,并且某种程度上正激发一系列社会矛盾,将基层治理推入困局。

2021年11月份,笔者在广州市增城区下辖农村开展社会调研,与当地干部和农民访谈的过程中,了解到旧改在基层的实施情况。

增城区近十年开发建设力度很大,以往大片的农田已被征占,仅剩下几处城中村均已被纳入旧村改造项目,其中Z村和B村是两个旧改重点村,处于与村民前期宣传解释和签署意向书阶段。从这两个村,我们了解到旧改在基层造就的诸多荒诞之事,比如:

B村被纳入旧改重点项目后,便有开发商上门找到村长,试图以拿下村长的方式拿下B村的旧改项目。然而没想到的是,另外一家开发商找到了副村长,想收买副村长以获得该村的旧改项目。据街道干部透露,其中不乏权钱色等灰色交易。

结果是,B村内部形成以村长和副村长为代表的两种旧改立场,在村里引起严重的派系矛盾,村民上访不断、村庄日常工作无法进行、村庄选举换届无法推进,村庄治理失序。最后上级政府不得不派街道副主任空降B村作为代理书记以重建村庄秩序。

Z村也出现了类似的派系矛盾,最后以返聘老书记重新坐镇的方式才得以平息派系纠纷。

Z村干部介绍说,只是给村民宣传解释旧改项目,让村民表决签署同意旧改项目的意向书便耗费了两年时间,即使如此,仍然有些钉子户难以做通工作,因此村干部只能想出每个签名500元的策略,才让旧改意向书的村民签字同意率达到80%。可想而知,如若大规模且快速推进旧改将为基层造成巨大工作负担。

每个旧改项目都将撬动上百亿的利益,牵涉其中的人自然长期保持紧张状态,精神抖擞地参与这场个人利益之战。农民不会轻易将城中村的土地增值利益让渡出去,而是会比任何时候更加团结一致,与地产商展开博弈,这并不会因为博弈对象由政府变成了地产商而有任何改变。村庄内部的关系裂缝和分化也会因为利益的介入而被放大,引发各种各样的对抗、争斗以及伦理闹剧。

过往平静的村庄在旧改这块巨石的重击之下,掀起千层巨浪。

农民自建出租房

即使是引入地产商参与旧改,解决了城中村改造的资金来源问题,但是土地政治作为旧改的核心问题依然没有变化,地产商面对农民的利益博弈难度甚至比政府更大。比如升龙地产在增城区新塘镇群星村的旧改项目,就正深陷与当地村民的利益纠葛之中。

此外,地产商之间在竞争夺标过程中不断推高旧改的补偿标准,比如说居民宅基地“三层半”的补偿标准在有些地方已经补偿到四层半乃至五层。市场开发的旧改模式将把城中村农民的胃口喂得越来越大,农民的拆迁补偿预期不断被拉高,城中村的改造成本相应地越来越高。

五、小结

广州旧改,表面上是城中村改造和城市更新问题,本质上是土地政治经济问题。

而广州当前地产商纷纷申请退出旧改项目的根本原因,在于旧改模式存在内在悖论,行业不景气和旧改政策逆转不是地产商退出旧改的原因,反而是旧改短时间大规模推行的结果。

另外,城中村改造本身是个公共问题,盲目推向市场,将会让一些基层社会矛盾愈加激烈,也将加剧已有的房地产市场风险。

为此,笔者建议旧改不可大干快上、大拆大建,当前广州旧改从政策上紧急刹车无疑是十分必要的。

而在市场主体参与旧改过程中,政府必须认真监督把关,从社会总体利益考虑及时调整政策方向,不可因为企业急切的利益诉求而加快旧改脚步。

最后,旧改市场化改革亟需理论界和政策界的深入讨论与评估,分析其中利弊得失,地方政府不可盲目推进旧改市场化,这对建设全国统一大市场也十分必要。

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责任编辑:李泠
三旧改造 旧改 城中村 广州 拆迁
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