陈相秒:是时候细看美国的印太海洋安全战略

来源:观察者网

2022-06-14 07:57

陈相秒

陈相秒作者

中国南海研究院副研究员

【文/观察者网专栏作者 陈相秒】

海洋安全合作是拜登政府“五月外交浪潮”的重要任务之一,无论是从近期“QUAD”四国集团第二次领导人线下会议制定的计划,还是美国——东盟峰会的联合声明,都可以看出其正在紧锣密鼓推进实施新版印太战略、及落实国防授权法案所确定的年度军事安全任务。

客观来讲,拜登政府的这波凶猛操作背后不乏针对性用意,但能否如愿以偿还有待时间和现实的检验。

计划酝酿历经三届政府,分三阶段实行

应当说,美国的印太海域态势感知伙伴关系计划酝酿已久,一方面是对奥巴马政府未竟事业的延续,另一方面是美国前后两届政府印太战略重要内容的整合。大致而言,该计划实施可以分为三个阶段:

第一阶段:东南亚海上安全倡议

2013年12月,时任美国国务卿的约翰·克里宣布,提供3250万美元(资金来自国防部)推进东南亚的海上能力建设,且计划在未来几年内投入专项援助资金超过1.56亿美元,用于加强美国与东南亚国家负责海洋安全和海上执法的国家机构之间的信息共享。其中,对越南援助高达1800万美元,主要用于提升越南海上巡逻、海上搜救等方面能力。

2015年6月时任美国国防部长的阿什·卡特在香格里拉对话会期间正式提出“东南亚海上安全倡议”。

根据美国官方的公开信息,该倡议包括:2015-2016年投入2.5亿美元用于援助东南亚国家提升海上安全能力;协调日本和澳大利亚等盟友,同步推进对东南亚地区的安全和执法援助计划,以实现最大效果;帮助菲律宾建立海岸监视系统、建造训练和后勤基地及向菲律宾提供海警船;帮助越南加强其海上情报、监视和侦察(ISR)以及建造海上训练中心;帮助印尼提升巡逻及海上情报、监视和侦察的整合和维护能力;与马来西亚合作建立海上执法培训能力和机构间协调。

2016年上半年国会参议院部分参议员提出设立“亚太海洋安全倡议”法案,但当年的国防预算授权法案中提出的是“南海倡议”,计划投入5000万美元用于提升马来西亚、印尼、越南、菲律宾和泰国的海洋安全与海域态势感知的能力。

第二阶段:印太海洋安全倡议

2019年特朗普政府在当年的国防授权法案中提出将“东南亚海洋安全倡议”扩大为“印太海洋安全倡议”,将覆盖范围从南海扩大到印度洋地区,把斯里兰卡和孟加拉纳入重点援助国家范围,印度作为继日、澳之后新的合作伙伴,倡议实施时间也延长到2025年。

2022年5月24日"QUAD”四国集团第二次领导人线下会议在东京举行 图片来源:法新社

第三阶段:新版印太战略和新版倡议

经过一年多酝酿,美国正式在2022年的国防授权法案中敲定新版的印太海洋安全倡议。倡议实施范围扩大到印太司令部辖区内所有的国家。根据新版倡议,美方计划5年投入5000万美元用于开展包括海域态势感知体系建设在内的海洋安全合作。

2022年2月出台的新版印太战略从三个方面进一步阐释了印太海洋安全倡议:一是在四国机制内,协调共享卫星数据以提升海域态势感知能力。二是与太平洋岛国合作改善海上安全,以保护渔业资源,建立海上态势感知体系。三是2022-2023年间提供1亿美元优先帮助东南亚国家应对海洋挑战。

印太海域感知伙伴关系已现轮廓

美国公布的印太海域态势感知伙伴关系计划,与不久前美国——东盟特别峰会公布的海洋安全合作本质上互为一体,都是美国印太海洋安全倡议的重要内容。所谓的新伙伴关系计划,实质是借助美日印澳“四国机制”,实施印太海洋安全倡议。

如果要进一步区分,与东盟国家的海洋安全合作是计划建立的新伙伴关系的一方面。考察美国印太海域态势感知伙伴关系的内涵,必须结合近期美国的一系列相关举动。具体来讲,可以从三个层面对内涵做进一步的解读。

第一,提升前端海域态势感知综合能力。此次美国——东盟峰会敲定的系列合作框架中明确,美国将在驻东盟外交使团中增派一名来自海警部门的随员,并在东南亚和南太地区部署一艘海警船。同时,美国将由国务院、劳工部和美国海岸警卫队共同帮助东盟国家打击非法的捕捞活动。

在“四国机制”的联合声明中提出,将推进共享商业数据,构建以新加坡、印度、太平洋岛国为三个中心的海洋信息融合网络,以及部署使用各种跟踪识别系统。美国将在印太地区建立集海警力量前沿部署和联合行动、海上信息情报共享等硬件和软件于一体的海域态势感知系统,这对提升美国在本区域对中国海军、海警、渔船及商船的军事、执法、商业活动的前端态势感知能力具有特殊意义。

第二,帮助区域盟友和伙伴提升海域感知能力。美国的区域海洋安全倡议核心目标之一是提升盟友和伙伴的海上能力。实现这一目标有两种途径:一是美国直接拨款援助,形式包括人员训练、装备转移、基地援建等。二是整合本地区有实力的盟友和伙伴国的力量,协同推进区域伙伴海上能力提升计划。

美国-东盟特别峰会敲定了部分对东南亚国家的单向援助计划。而在四国首脑会议达成的共识中提出的“改变太平洋岛屿、东南亚和印度洋地区合作伙伴全面监测其海岸水域的能力,进而维护自由开放的印太地区”,其实质就是整合四国力量,协同实施印太海洋安全倡议。

第三,利用一些共同议题建立双多边合作。自2013年以来,美国历届政府都把开展与东南亚等地区国家的双多边合作作为区域海洋安全倡议的主要内容之一。其中,2022年的国防授权法案中称,美国印太海洋安全倡议的主要目标是“扩大多边海洋安全合作和提升印太司令部责任区域内外国的海域态势感知能力”。

此次四国领导人联合声明提到了渔业执法合作,针对的是所谓中国IUU活动的联合行动,但这只是美国整个印太海洋安全倡议的一个领域。按照新版印太战略报告,美国与南太、南海地区的盟友和伙伴的合作包括了反恐和打击暴力极端主义、人道救援、环境和自然灾害应对、海洋环保、打击贩卖人口和贩毒等领域。

新安排的几重用意

美国推出的印太海域态势感知伙伴关系计划是其全球海域态势感知的重要部分,主要用意有:

第一,作为美军维持地区制海和制空权压倒性优势的重要辅助性力量。维持制海及制空的绝对力量优势依然是美军目前主要战略理念,与此同时太空卫星、无人和智能化等技术的发展赋予了美军传统战略理念以新的内涵。拜登政府提出的“综合威慑”新战略理念尤为强调陆、海、空、天、电磁等各军事、准军事及民事力量的协同作战。

美军之所以频频提出新的作战理念,重要原因是对“中国挑战”和失去了地区制海权和制空权压倒性优势地位的担忧。美军纷纷提出大规模的“造舰”“军机采购”和在印太部署战略性力量的计划,但远期的计划解决不了短期内在西太平洋地区因部分舰船老化、任务量加重而造成的力量供应不足的困境。

据美方透露的信息,“海域态势感知伙伴计划”将至少为美军带来几方面的获益:基于卫星侦察、商业数据和来自伙伴国海洋信息共享的情报资源;动员盟友和伙伴国的海上非军事力量形成一支实力可匹敌小型正规军但属性模糊的联合力量;以渔业、人道救援等为掩护实现对主要竞争对手中国的遏制。

因此,印太海域感知伙伴关系计划虽然难以从根本上阻断美军在该地区实力优势日渐式微的趋势,但更为柔性的方式成为“综合威慑”战略的重要部分,可以配合美军维持在本地区的绝对力量优势。

第二,针对中国的“对称”与“不对称”双重战术。“印太海域态势感知计划”的雏形是南海倡议,这意味着从一开始就是针对中国而来。同时,四国领导人会议声明中虽然没有点名中国,但这一新计划提出的重要背景是美方自2014年开始认为中国以海警和海上民兵为主的“灰色战略”对其构成挑战。从此一点看,“印太海域态势伙伴计划”事实上以“对称”和“不对称”双重战术,抵消中国以海警和民兵力量为基础建立的周边海域海上力量优势。

一是对等使用海岸警卫队抵消中国海警等非军事力量在南海、东海等周边海域日渐增长的优势;二是通过帮助域内盟友和伙伴国提升海上非军事力量牵制中国海上力量的向外延伸;三是增加中国在南海和东海的维护主张权益和安全的成本,尤其是借助海域态势感知伙伴计划可以扩大对中国水面和水下舰船的跟踪和监视。

第三,降低在西太平洋地区军事主导权的相对成本。经济成本已经成为美军海外部署和开展海外行动不得不优先考虑的问题。截至2022 年1月31日,美国债务总额首次突破30万亿美元大关,再创历史最高。与此相对应的是,美国的国防预算2022年也创下历史新高点,达到7780亿美元,所占GDP比重一直遥遥领先于其他国家。

美国军事开支早已令财政不堪重负,而美军迫切建造新舰船、采购新一代先进战机及增加部署新的防空和中短程导弹都需要,使得控制军费开支成为美国的瓶颈。除了寻求增加日本、韩国等同盟国的军费分摊之外,扩大联盟和伙伴网络是美国保持对中国等主要竞争对手威慑力不减的情况下,降低自身成本的重要措施。但显然,美国试图加以利用的印太盟友和伙伴要么经济实力相对不足,要么缺乏在中美军事斗争中选边站“政治意愿”。

在此背景下,以海上执法机构主要载体、具有浓烈军事安全意味的海域态势感知体系构建合作,成为美国与诸盟友和伙伴国所能达成的“最大公约数”。与此同时,日本、韩国及澳大利亚的加入,实际上为美国转移海外联合行动和前沿部署,以及扶持印太地区相对落后国家的成本提供了机会。

借助覆盖印太所有区域的盟友和伙伴国合作网络,美国的海域态势感知体系建设及遏制中国海上影响力外扩的成本大为降低,为美军避免在从东北亚——东南亚——南太——印度洋的漫长战线上分散兵力、疲于应对和耗费巨资提供了可行的出路。

第四,维持美中竞争“斗而不破”的格局。有别于特朗普政府在西太平洋水面、水下和空中咄咄逼人地抵近侦察和联合或单边军事行动,拜登政府对于美中军事斗争可能引发冲突仍然持相对冷静和理智的立场。

从2021年以来持续开展美中首脑线上会晤、高官会谈和防长对话等高级别的外交和军事磋商,到提出建立更为有效的危机管控机制,这些都表明了拜登政府试图管控美中自2017年以来持续上升的对抗态势。5月27日,美国国务卿布林肯的首次对华政策演讲中进一步强调和明确了“竞争但不发生冲突”的原则。

海警一直被美军视为更加灵活和较低敏感性的力量。美国推出的印太海域态势感知伙伴关系计划,聚焦于渔业秩序维护等非传统安全领域,但相较于中美海上执法力量近距离间较量的风险要小许多。因而,这个新的合作计划,一方面可以保持对中国海上影响力向外延伸的有效遏制,另一方面也可降低在做好大规模大国战争准备的现阶段与中国在西太平洋发生擦枪走火的风险。

几家欢喜几家愁

去年以来,拜登政府对东南亚地区的重视程度可谓是特朗普政府以来所未见的,甚至超过了奥巴马政府时期。

截至目前,即使有部分分析称美国——东盟特别峰会期间,美方并未安排总统同东盟成员国领导人间的双边会谈,但总统内阁中的副总统哈里斯、国务卿布林肯、防长奥斯汀等主要成员在过去的18个月里已经访问过东盟主要国家,同时美国与东盟也举行了线下特别峰会,在一年半的时间里完成这一系列双边和多边的高级别会晤在历史上是少见的。

面对美国有目的的拉拢,东盟成员国针对不同议题的反应及总体政策考量并不一致,这种不一致性是美国未来在印太地区实施以海域态势感知伙伴关系网络为中心的海洋安全倡议所不得不面对的现实问题。

越南、菲律宾对于美国的新倡议、新计划的利益诉求在东盟国家之中属于前列。两国不仅都与中国存在南海部分岛礁领土主权和海域管辖权主张的争议,以及因此导致的油气和渔业资源开发、海域管控等冲突,更是同样面临海域态势感知能力不足的困境。因此,越、菲对美国提供的二手海警巡逻船、训练和保障基地援建、海洋监测系统建设等有着较高的需求。

南海周边多国渔民依靠打渔维生 图片来源:法新社

事实上,两国从美、日等国还得到了可以与中国海警船一较高下的海岸警卫队舰船。但即便如此,越、菲仍需要从各自不同层面在中美之间寻求动态平衡。与美国的海域态势感知及海上安全合作不可避免地会触及南海争议海域,这些联合行动都将涉及中国的海洋权益主张和安全与战略利益。

因此,两国需要四国机制的支持,但与此同时需要妥善处理好与四国机制遏华战略安排的距离,以避免卷入以美国为主导的阵营与中国的博弈的漩涡之中。

相比之下,马来西亚和印尼对于美国及四国机制在海洋安全领域的诉求相对较轻。马、印尼两国的海上执法力量装备及训练、保障基地并不依赖于美国的援助,而美国对两国在前方基地和联合行动领域的诉求大于两国在海域态势感知系统建设层面对美国的依赖。

此外,马来西亚和印尼同样因为与中国是重要的经贸合作伙伴及存在不同程度的海洋争端,而无意卷入本地区大国与小国交织作用的权力竞争之中,因此也将对美国及四国机制提出的包含了跟踪中国所谓“非法渔业活动”的海洋安全合作计划保持必要的距离。

东南亚、南太及印度洋沿岸的其他不少国家的境地与越南、菲律宾、马来西亚、印尼相似,都无意在美国发起的针对中国的竞争性博弈中选择任何一边。这些都是美国及其盟友、伙伴未来在印太推行区域海域态势感知系统计划所必须直面的现实。

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责任编辑:王里嘉
印太战略框架 海洋安全
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