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陈征:拜登对华政策的六个不变和两个变化

陈征

陈征

北京外国语大学区域与全球治理高等研究院教师、太和智库研究员 来源:观察者网 2020-11-20 07:47:12

【文/观察者网专栏作者 陈征】

美国大选结果尘埃落定,民主党候选人拜登获得超过270张选举人团票,成功当选。虽然特朗普对此仍予以否认,并在努力试图重新计算选票,甚至要启动司法程序,但是大局已定难更改。下一步需要思考的是拜登治下的美国会推行什么样的对华政策。

目前的选票情况(来源:The Associated Press

受新冠疫情影响,世界经济已陷入衰退,中国是唯一保持正增长的大国。多数国家不愿意在中美间选边站队,而是期望两国能承担起大国的责任,团结起来带领世界走出困局。中美关系不但对两国,对世界都非常重要。

拜登是“自由多边主义者”,他长年担任参议院外交关系委员会主席和副总统,有丰富的外交经验。在他看来,外交的目的是为了保护美国的安全、繁荣和民主,美国有领导世界的权利和义务。拜登的外交团队以奥巴马时期“老人”为主,其外交政策与奥巴马时代相比有一定的连续性,包括:

第一,对中国的战略定位不会变。奥巴马时期虽然没有公开宣称中国是战略竞争对手,但已开始讨论美国外交的重大失误是忽视了中国的崛起。随后由助理国务卿坎贝尔操盘,推出“重返亚太”(后改名为“亚太再平衡”)战略。特朗普执政后期,美国不但公开将中国视为竞争对手,共和党极右翼还希望推动与中国“脱钩”,并将两国关系引入“冷战”状态。

以拜登为首的民主党“建制派”对中国的定位与前两任一脉相承。民主共和两党已经形成中国是“战略竞争对手”的共识。无论哪个党上台,这一点都不会改变。今年1月,拜登团队发表《直面中国挑战》的研究报告,开篇第一句话写道:“中美已锁定未来在印太地区的战略竞争关系”。

2019年9月,坎贝尔和苏利文联名在《外交事务》杂志发表《没有灾难的竞争》一文,为美国对华政策定调。他们指出美对华“接触”政策已经结束,但不应就此切入“冷战”模式,中美可以共存。今年7月2日,拜登团队重要人物拉特纳在《华盛顿邮报》发表《中美对峙并不是冷战,而是新情况》的署名文章。强调中美之间正在出现新的竞争,但不是冷战重演。

拜登本人在接受媒体采访时把中国称为“竞争者”而非“敌人”,并声称两国是否走向“敌对”取决于彼此的互动。未来,拜登政府或实行遏制与接触并举的对华政策,竞争与合作并存,强调加强危机管控,防止出现“擦枪走火”以及军事冲突升级的风险。拜登政府或结束对华“接触政策”,转而推行维护美国“国家利益”的务实外交。

拜登(图源:新华社)

第二,联合盟友,对华整体施压,维护美国的全球领导力不会变。美国外交的终极目标是维护美国的全球领导力,任何崛起的大国一旦被美国视为挑战,就会遭到全力打压,当年的苏联和日本都是如此。拜登会首先修复与欧洲和日韩传统盟友的关系,甚至可能会将首次国事访问定在欧洲。拜登还宣称在任内第一年要召开全球民主国家峰会,构建“民主”国家“朋友圈”。

此外,美国还会重返大量国际机构和协定,加强美国主导的国际机构在全球治理中的作用,在多边框架内,对中国进行约束和限制。拜登已宣称他当选会重新加入巴黎气候协定。美国会陆续重返世界卫生组织,回归世界贸易组织,并可能会讨论重新加入日本主导的跨太平洋伙伴全面进步协定(CPTPP)。

第三,印度的重要性不断上升不会变。经过小布什、奥巴马、特朗普三届政府的共同努力,印度在美国外交中的战略价值越来越高。美国从奥巴马时期强调“亚太再平衡”,到特朗普时期制定“印太战略”,并精心构建“四国同盟”,印度在美国的亚太战略布局中的重要性一直在增强。如果说美国过去的亚太政策是以“美日同盟”为轴心,那么未来美国在亚洲的存在将更依赖印度和日本双支点。

第四,强调“人权外交”不会变。民主党一直更为重视自由、平等、公正、民主等价值观,也更为理想主义。如果把历史的横轴拉长一些,19世纪初的民主党总统威尔逊是美国外交“理想主义”的代表,70年代卡特推行“人权外交”,90年代克林顿喊出“人权高于主权”的口号。

民主党政府贯常拿“人权”议题来干涉关乎我国主权和领土完整的香港、西藏、新疆等地。考虑到美国参议院通过了所谓的《维吾尔人权政策法案》、《西藏政策及支持法案》和《香港人权与民主法案》等,中美两国在涉及新疆、西藏和香港问题上,可谈判和操作的空间非常有限,拜登政府在涉及“人权”问题上会对中国更为强硬。

第五,在气候变化、核不扩散等领域与中国的合作不会变。当今世界有许多全球性问题,离不开各国通力合作共同面对。在应对气候变化问题上,中国的态度一直非常积极,反而是代表传统化石能源利益集团的共和党政府一再退出气候变化协议。桑德斯、沃伦等人代表的民主党“进步派”在积极推动气候变化议题,在这一方面中美有很大的合作空间。

此外,美国要解决核不扩散问题也离不开与中国合作。拜登政府希望重新加入2015年与伊朗达成的联合全面行动计划(JCPOA),前提是伊朗愿意重新履行核义务,放弃重启核计划。由于特朗普政府的背信弃义,重新与伊朗达成协议的难度很大,需要中、俄和欧盟的支持。拜登已表态不会与金正恩举行任何峰会,除非核谈判取得有效成果。美国需要与中国合作,才可能实现朝鲜半岛无核化。

第六,对中国的人文交流不会变。特朗普执政后期几乎切断了中美之间正常的人文交流,停止了和平队和富布莱特项目,对中国学生赴美留学也设置种种障碍。考虑到和平队和富布莱特项目都是肯尼迪时期的政治遗产,也是美国“公共外交”的重要组成部分,民主党一贯强调运用“软实力”,上台后应该会恢复中美间的人文交流。

此外,拜登政府大概率会放弃特朗普的“贸易战”政策,重启中美贸易谈判,但在打压中国高科技企业,保持核心技术领先优势方面,或将延续特朗普时期的部分做法。

美国疫情现状(图源:新华社)

受2016年选举失利和新冠疫情影响,拜登团队对外交政策也做出了相应调整,有两个重要变化:

其一,拜登将更偏重“整体外交”——即“外交政策是国内政策,而国内政策也是外交政策”。拜登的几位核心幕僚如布林肯和苏利文都曾表示,“美国不应该把重点放在试图让中国减速上,而应该更多地强调努力让自己跑得更快”。中美竞争的核心是提升美国的竞争力。拜登不止一次在公开场合发言宣称,要捍卫美国在世界上的地位,需要首先整顿好自己的内部事务,在国内重建民主。

拜登所有议程的重中之重是应对新冠疫情,中美两国在这方面有非常大的合作空间。在美国第一波疫情爆发时,民主党所在的蓝州,如加州、马萨诸塞州、纽约州等都从中国购买了防疫物资,中美之间的民间交流与合作从来没有中断过。虽然美国在州和联邦政府层面都会再度加强与中国企业和医疗系统的合作,但是政府层面的合作仍需要政治沟通与增强互信。

此外,在全球公共卫生治理层面,美国会重返世界卫生组织,加强美对全球公共卫生系统的辐射能力。中美两国在世卫组织中或存在既合作又斗争的局面。美国仍可能在病毒来源、索赔方面纠集一批国家,通过多边机制向中国施压。

其二,拜登的外交政策将重视保障美国中产阶级的利益。2016年特朗普能够力压希拉里当选,主要在于“铁锈带”三州威斯康星、密歇根和宾夕法尼亚倒戈。今年大选,拜登能获得最终胜利仍依靠这三州的支持。民主党会更加重视新冠疫情、国际贸易、移民、气候变化和日益增长的国防开支对中产阶级利益的损害。

因此,拜登在制定外交政策时更重视美国制造业基地普通蓝领工人的利益。他很可能会修正新自由主义经济政策(美国民众认为中国从自由贸易中获得的相对收益更大),推行更为民族主义的经济政策。将推动“全美制造”计划,在基础设施、教育、医疗保健和研发方面鼓励美国公司在国内创造就业机会。拜登或对中国采取更为激进的贸易政策,推动针对中国的执法行动,取消将业务转移到海外的美国公司的税收优惠等。

总之,拜登当选后将重新评估美国对华政策,会调整和部分修复中美关系。由于美国民众反华情绪强烈,国会也已通过了一系列反华法案,拜登想大幅改善中美关系的上行空间亦不大。改善中美关系或将从共同抗疫、取消高额关税以及恢复人文交流等三个方向开始。

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陈征

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