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崔守军、刘祚黎:反思“智利模式”之殇

2019-10-28 07:12:50

【文/观察者网专栏作者 崔守军、刘祚黎】

自2019年10月14日以来,因地铁票价上涨30比索而在智利首都圣地亚哥诱发的大规模骚乱仍在持续蔓延,掺杂在其中的纵火、打砸等暴力活动已至少导致15人丧生、近600人受伤。政府宣布,圣地亚哥进入紧急状态,实施全城宵禁,多条地铁线停运,多所学校停课。据悉,智利军警已启动管制措施,目前部署了约9500人,使用催泪瓦斯和水炮压制暴力活动。自动乱开始以来,已有2600多人被拘捕。

25日,近一百万人参与了圣地亚哥的街头抗议示威,这是智利有史以来最大规模的游行,群众表达了社会不平等的强烈不满情绪。为缓解社会矛盾,皮涅拉总统宣布实施包括提高养老金、取消电费涨价在内的九项改革方案,但局势似乎没有好转的迹象,要求总统塞巴斯蒂安·皮涅拉辞职的声音依然高亢。智利作为拉美经济繁荣和社会稳定的典范,突然陷入混乱令人震惊,而在混乱背后可以发现智利表面繁荣之下隐藏的深刻的结构性问题。

当地时间2019年10月19日,智利圣地亚哥,民众持续示威,地铁站起火。图片来源@视觉中国

一、何为“智利模式”?

自20世纪80年代以来,智利维持了30多年的较快经济增长,跨越了“中等收入陷阱”所定义的1万美元门槛,2018年人均收入已接近1.6万美元。根据世界银行统计,智利贫困人口比例持续下降,从2000年的36%降至11.7%。2010年,智利被纳入具有“富国俱乐部”之称的经合组织(OECD)。相较于其他拉美国家的经济失速,智利的经济发展模式无疑是拉美国家中最成功的,因而“智利模式”被视为发展中国家治理的典范。

“智利模式”是国际社会对智利在现代化进程中成功发展经验和理念的赞誉,在社会保障领域该模式主要体现为在智利建立了一种个人缴费、个人所有、完全积累、私人运用的养老金运行模式。然而,“智利模式”并没有超出新自由主义的范畴,是一种追随西方新自由主义理念的政治经济发展模式,在本质上是新自由主义指导下的私有化、市场化、民主化和自由化。

“智利模式”的核心是基于“华盛顿共识”实行市场调节的经济发展模式。在经济领域,“华盛顿共识”主张推进降低财政赤字、贸易自由化、开放市场、鼓励外国投资、私有化改革等措施,着力打造一个经济私有化、市场化的国家。新经济自由主义认为私有制是维持经济高率运转的制度,强调市场是资源最优化配置的方式,反对任何形式的国家干预,积极倡导国际贸易自由化、经济一体化。上述逻辑源于马歇尔的新古典经济学,在哲学上属于典型的自由主义,认为独立个体优先于社会,主张保障个人权利、宽容的文化和尽量少的公权力。

在新自由主义指导下,“智利模式”反对国家对经济的干预,主张私有化和市场化的经济运行模式,而政府只需要扮演“守夜人”的角色。尽管智利也针对自身现实做了少许调整,例如在改革初期对铜矿的私有化十分谨慎,并且高效地管理对外经济,但总体上仍然可视为西方经济学说的南美实践。

在外贸方面,智利与50多个国家签署20多个自由贸易协定,与签署协定国家的平均关税低至1.2%。然而,智利的经济发展很大程度上仍然依赖原材料和初级产品出口,新自由主义经济政策并没有改变智利严重依赖资源出口的经济结构,产业结构变革滞后为社会发展带来的压力与日俱增,这也是拉美国家经济发展中存在的通病。

二、形成的历史脉络

“智利模式”有着特殊的时代背景,其形成是一个循序渐进的过程,其发端可追溯到枭雄皮诺切特的高压政策。1970年奉行左翼路线的阿连德总统上台后,迫不及待地进行大刀阔斧的“土地改革”,导致地主与农民之间的武装冲突不断加剧,叠加扩展性货币政策所导致的恶性通胀,最终局势失控。

面对内外交困,1973年皮诺切特用政变终结了阿连德的左翼政府,军政府统治下的智利放弃进口替代工业化模式,采纳了新自由主义模式,表现为国有资产私有化、鼓励市场经济和自由贸易。在以米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)等人为代表的“芝加哥派”的努力下,皮诺切特政府逐渐采纳了一系列市场化经济体制改革,军政府的强力统治和高压政策确保智利得以度过艰难的转型期。

1990年,经历渐进的有限民主化后,智利模式的政治民主化终于得以落实,开启了民主时代。在经历长期的军政府统治后,智利的民主政治仍保留了诸多威权主义的特征,智利军方仍然保留相当大的权力。艾尔文和弗雷两届政府在民主化改革方面采取诸多举措,以推进民主化的完善。首要目标是恢复宪法权威以保障公民自由和人权,进而才能解决更紧迫的社会稳定问题。智利的政治民主化首先追求程序民主,即暂时确保民主进程和程序的执行,后追求实质的民主。

其次,智利逐步向文官统治过渡。虽然在政治上民选政府否定了皮诺切特军政府的统治,但皮诺切特的经济改革成为重要的政治遗产。民选政府认为政治和经济稳定之间有直接的关联,因而延续了皮诺切特军政府的新自由主义经济改革方案。由于20世纪90年代苏联的失败,新自由主义几乎没有受到阻碍地成为了智利经济的指导原则。比如,艾尔文总统在1990年5月的全国讲话中指出,智力经济增长的动力是私营企业。

在民选政府的文官领导下,智利经济蓬勃发展,经济平均年增长7%以上。民选政府致力于扭转皮诺切特军政府强加的新自由主义所造成的负面影响,如社会不平等、高贫困率等问题。长期的稳定政治基本保障了经济政策的落实,在“芝加哥派”的指导下,智利完成了私有化、降低关税壁垒、外资准入等任务,逐步成为一个政治民主化、经济市场化、社会自由化、财产私有化的拉美国家。随着智利经济的持续发展,“智利模式”这一概念逐渐在学界研究中流行开来。

三、政府责任“最小化”的得与失

虽然智利模式遭遇困境,但不可否认“智利模式”仍然是拉美地区最成功的发展模式之一,造成大规模抗议的也并非宏观经济的崩溃。“智利模式”的成功首先得益于其得天独厚的地理条件。智利地形狭长、资源丰富、人口密度低、海岸线漫长且临近美国市场,这为智利发展大宗商品和矿产制品的出口贸易提供了良好的条件。

从制度上看,“智利模式”的优势值得肯定。一方面,营商环境好,有利于接受发达国家技术与资本的转移。在发展中国家寻求发展的诸多模式中,“智利模式”对西方经济发展模式采取追随态度,西方也乐于将智利作为自身发展模式输出的成功典范。加之智利地理上临近北美,经济制度的相似性和地理的临近使智利比较容易获得来自美国的投资。根据世界银行2018年营商环境评估,智利在189个国家中排名第55,虽然较2017年下降7名但在发展中国家中仍属较高水平。

另一方面,政治稳定,政策的确定性和透明性高。拉美国家政党政治普遍存在明显的“钟摆效应”,表现为周期性的左翼与右翼政党轮流执政。不论左右,执政政府都刻意迎合底层民众的心理,通过带有浓厚“民粹主义”色彩的短期政策谋求选民支持,不关注长期利益,漠视长远发展,没有真正清除社会积弊和提升社会平等。“民粹主义”导向的政策缺乏长远规划,“只见树木,不见树林”,实际上会损害穷人的长远利益,最终导向了事与愿违的悲剧后果。而智利政治在拉美国家中明显向好,不论意识形态的左与右,各派别富有妥协精神,能够在重大问题上形成比较一致的立场,这有利于政府提出长远上更有利的政策,减少摇摆。政治稳定与政策明晰使智利成为在拉美国家中投资的比较理想的选择。

然而,智利模式也存在着一些固有的缺陷,没有真正清除社会积弊和提升社会平等。一方面,“智利模式”未能摆脱新自由主义导致的社会不平等通病。追随新自由主义的拉美和前苏东国家很多,但绝大部分都遭遇了社会发展失衡的痼疾,相比之下智利只是在多种因素作用下延迟了病灶发作的时间。有学者认为,新自由主义存在逻辑陷阱和内生极端化趋向,即将私有制、市场化与经济增长之间的关系教条化、简单化,并片面强调市场自由化的有效性,否定政府调控的积极作用。

当地时间2019年10月21日,智利圣地亚哥,智利总统皮涅拉发表讲话谴责暴力活动对普通市民生活造成的影响。图片来源@视觉中国

事实上,市场不是万能的,并不是所有经济资源都会进入市场,人类经济活动还存在着非市场性的制度安排和机制,例如社会文化、政治传统、意识形态等都对人类的生产、交换、分配和消费活动产生重大影响的塑造作用。在智利经济腾飞前夕,强调国家调控的凯恩斯主义经济计划发挥了重要的积极作用,然而这一作用常常有意或无意地被新自由主义者所忽视。

新自由主义的故有弊端在智利最直接的表现就是分配不公。自改革伊始,智利的收入差距始终居高不下,社会不平等没有得到明显的改善。智利虽然成为经合国家成员国,但不平等问题最为严重,基尼系数达0.5。世界银行的统计数据显示,智利一半工人的年收入低于6600美元,不断上涨的生活成本和交通开支让许多首都群众捉襟见肘。在近期的示威游行中,抗议者强调“不是30比索,而是30年”,就是对长期分配不公的声讨。在根本上,这是生产社会化与生产资料私人占有的资本主义基本矛盾的表现。

另一方面,完全追随华盛顿共识的经济发展模式虽然一定程度上有利于提高效率,但作为后发国家缺少政府有效的指导,在产业结构上没能摆脱“资源诅咒”。因为私人资本倾向于投资风险低、回报率高的项目,对智利而言,投资铜矿和渔业资源的开发显然是优先方向。据世界贸易组织(WTO)统计,2018年,在智利的出口结构中,石油和矿产品(主要为铜矿)占55.7%,葡萄酒约占18%,渔业产品约占5%。总进口中工业制造品占73.3%,双边贸易中最大的出口国和进口国均为中国,其次美国。由此可见,从进出口商品种类的角度看,智利仍然属于世界体系“中心-外围”理论中的“外围国家”,即通过出售自然资源换取“中心国家”、“半中心国家”的工业制成品。

由于全球经济复苏乏力,过去几年大宗商品价格的大幅下跌,导致智利的出口收入下降,公共福利开支的不足加剧了低收入群体的“失败感”。公共福利作为“给予的权益”,往往构成一种只进不退的“棘轮效应”,给予福利很容易,而取消福利则将使公众产生强烈的抵制。社会中下阶层认为,亿万富翁总统皮涅拉推动了降低富人税收的改革,但却忽视了对低收入人群民生改善诉求的关注,低收入、医保匮乏、养老金微薄让国人疲惫,“被抛弃感”日益强烈。在这种背景下,地铁涨价成为压倒骆驼的最后一根稻草。

民生永远是最大的政治,“智利模式”最大的弊病在于没有处理好发展问题。从根本上看,智利并没有摆脱“拉美病”的痼疾,其看似光鲜的经济增长并没有摆脱“有增长而无发展”的窘境。经济增长并不能等同于经济发展,如果只是有经济增长,没有经济结构的优化、经济质量的提高,就不是惠及民生的经济发展。虽然智利的经济发展已经越过发展中国家的门槛,但“边缘国家”的“依附绳索”仍然牢牢地锁在智利的生命线上。着眼未来,践行经济结构改革,实施包容性经济增长,无疑是解决当前智利危机的必由之路。

(崔守军,中国人民大学拉美研究中心主任、国家发展与战略研究院研究员;刘祚黎,中国人民大学国家发展与战略研究院助理研究员。)

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

崔守军

崔守军

中国人民大学拉美研究中心主任,国家发展与战略研究院研究员

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来源:观察者网 | 责任编辑:小婷
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