【文/观察者网专栏作者 戴雨潇、徐实】

近日，台风“天鸽”袭击澳门特别行政区。面对53年来最强台风，澳门驻军迅速调度近千人，从8月25日起积极协助澳门政府和市民进行灾后的各项援助和建设工作。这是中国人民解放军首次介入澳门进行捐助救灾，经过连续三天三夜的奋斗，人民子弟兵圆满地完成了救灾任务，获得了澳门以及全国社会各界的广泛称赞。路人纷纷对官兵竖起大拇指，喊着“唔该哂（十分感谢），解放军”。

解放军澳门救灾，民众称赞

就在同时，美国本土遭遇13年来最大飓风“哈维”登陆，横扫得克萨斯州，造成了不小的人员伤亡和财产损失。由于通讯设施的损坏、各级政府之间的摩擦等原因，当局没有有效掌握灾情的实况，救援人员也没有及时出现在灾区。飓风的袭击导致得州目前至少有近30万户断电，同时，大范围的停电导致水处理厂无法正常运作。得州东南部的博蒙特市主水站出现故障无法供水，第二水源亦丧失，12万居民现在没有任何饮用水源。对此博蒙特市政府宣称，目前还不知道断水要持续到什么时候。截止发稿时期，飓风“哈维”已经造成了39人死亡，数百万灾民受灾。

哈维过后，得州一片狼藉

“哈维”已经让得州变得满目疮痍。此情此景，让人不禁想问——军费开支全球第一（军费比第2名到第8名所有国家加起来还多）、号称实力最强、装备最精良的美军“王师”去哪了？

这就涉及国防体制的问题了——面对严重天灾，美国和中国在军队调度程序和政治运作模式这两方面显现出了巨大的差异。

人民子弟兵为人民，美国大兵呢

美国一向忌讳军队涉入国内事务。美国法律规定了军队的主要目的是对外战争和维护美国的海外利益，平时有一半以上军队派驻海外。根据《美国法典》第十卷《武装力量》（United States Code: Title 10-Armed Forces）内容，美国军队没有权利介入或制止国内的混乱，除非面临和战争等同的情况（except under circumstances equivalent to war）。美国驻扎在国内的部队一般主要任务是休整和训练。所以虽然美军在全世界四处插手其他国家的内政不亦乐乎，但是一回到他们自己的祖国，行动起来反而束手束脚。

美国休斯顿，泡在水中无人救援的敬老院老人

中国的国防动员机制同美国完全不同。

在中国的救灾体制中，解放军是不可或缺的一环。军队的职能本身就包括抗洪抢险、抗震救灾、森林消防、海上搜救、矿山救护、医疗救护等应急救援任务。实际情况中我们也不难发现，无论是洪涝、泥石流还是火灾、地震，当毁灭性的特大自然灾害发生之后，冲在救灾最前面的抢险主力总是人民解放军和武警部队的战士。

中国的战区和省军区指挥系统在非战争行动中发挥着非常重要的作用。对于较为严重的灾情，中央军委将根据特殊预案和部署集中统一领导，紧急调动部队迅速赶赴现场。对于中小型灾情，省军区可以立刻启动救灾应急预案，调动现役官兵和民兵预备役人员投入救灾一线。

除了此次救援被台风“天鸽”袭击的澳门，过去的汶川大地震也是一个例子。地震后的几天时间里，10万解放军战士从天而降、翻山越岭，立刻投身到了和大自然的搏斗之中。哪里有天灾人祸，哪里就有解放军的身影。奥地利《新闻报》文章指出：“世界上没有哪个国家的军队应对灾难的能力像中国军队这样出色，因为中国经常被灾祸所袭击，每年都有上千人死于洪水、矿难和其他灾难。对于中国人来说，中国的军人无疑是困境里的救星。”全国各地人民只要看到人民子弟兵前来救灾，就会感到放心和安全。

汶川地震中，参与救灾的解放军

简而言之，美国军队的主要功能就是四处征伐、对外用武，和平时代的既定任务中没有救灾的内容。而中国军队一直把救灾当做和平年代重要的工作之一。

我们说的“人民子弟兵”不仅指中国人民解放军来源于人民，更重要的是指解放军是全心全意为人民服务的人民的武装。

而美国军队从两百多年前建国伊始就和老百姓之间没有多深的感情。

独立战争结束后，积极参加战争的农民发现独立后自己的生活不仅没有改善，反而更加困难。当时马萨诸塞州的税收竟多达农民收入的三分之一。不堪重负的农民在原独立战争军官谢司（Daniel Shays）的领导下于1786年至1787年起义。他们起先准备攻打波士顿，推翻迫害穷人的法庭，很快遭到了政府军队的无情镇压。待起义军重振旗鼓后，声势愈发壮大，发展到15000人。政府假意同起义领袖谈判，却在同时暗中召集援军发起进攻，包围了起义队伍。最终起义以失败告终。士兵没多久前还在一个战壕里称兄道弟，转眼就枪口对准人民了。

美国的军人不认为自己应该主动帮老百姓的忙，老百姓也没有箪食壶浆的传统——因为从一开始，美国养军队就是为了执行对内和对外的镇压职能。美国也就自然没有“人民军队为人民”和“子弟兵冲在救灾一线”这些说法。

总统也不行

另外，美国自建国以来遵循的政治传统一向偏爱权力制衡。《美国宪法》第2条第2款规定：“总统是合众国陆军、海军和各州民兵的总司令”（The President shall be Commander in Chief of the Army and Navy of the United States, and of the Militia of the several States）。但是第1条第8款又规定：“国会有权力：宣战；招募陆军和供给军需；建立和维持一支海军；制定治理和管理陆海军的条例……”（The Congress shall have power: To declare War; To raise and support Armies; To provide and maintain a Navy; To make Rules for the Government and Regulation of the land and naval Forces...）这两个法律条文把战争的权力分散到了总统和国会这两个不同的政治实体，目的是为了避免任何一方的权力过大。

理想总是丰满的，而现实是骨感的。既然“神圣而不可侵犯”的宪法没有赋予总统宣战的权利，那么总统就只能……不宣而战了。美国历史学家和作家托马斯·伍兹写道，“自朝鲜战争开始，宪法第二条第二款中总统身为军队统帅的表述，常被理解为其有权在外交事务中采取必要的手段，或至少是可以在实际运作中未经国会同意就派出军队参战。”事实上美国建国以来总共经历的几百次战争和军事行动，只有5次国会由国会宣战，大多数情况下总统直接就去调动军队了。无数的历史案例向我们展现了美国是如何以“人权”等各种借口对别国进行武装干涉、不宣而战。

当然，国会也不会轻易让总统得逞。经历了越战以后，美国国会于1973年提出《战争权力决议案》（War Powers Resolution）意图限制总统的战争权力。根据美国立法制度，提案成为法律前必须在国会得到过半数票的同意并且需要总统最后签署。国会通过了这则决议案之后，当时的总统尼克松果断行使了否决权（veto）。国会要推翻总统的否决，必须在参、众两院各获得至少三分之二的支持。一般情况下，三分之二的赞同票很难获得，不过当时这则法案成功通过了，最终成为了法律。

《战争权力决议案》第三款要求总统在决定使用武力前“在所有可能的情况下”征求国会的意见。并且如未获国会批准而出兵介入敌对行动，必须在60天内撤兵。如果超过60天，国会还是不授权，总统只能调用美国海军陆战队。海军陆战队是一个独立军种，其主要职责是运用美国海军的舰队快速抵达全球各地执行战斗任务。1878年通过的《警卫团法案》（Posse Comitatus Act）禁止使用美国陆军和海军于国内执法，后成立的海军陆战队和空军亦在此限。

所以在美国，无论是作为美军统帅的总统还是拥有宣战权的国会，由于政治体制的设计和英美法系的传统造成掣肘，任何一方想要指挥任何一个军队单位在国内开展保护人民安全的行动都非常困难，遑论调动上万人参与救灾。

唯一的救灾希望深陷腐败难以自拔

美国的现役军队单位在国内灾难这点“小事”面前是很难请得动了。作为灯塔国，要说完全没有任何官方力量参与救灾也实在说不过去，真正能够出面的是美国的预备役部队——国民警卫队（National Guard of the United States）。美国的国民警卫队由《美国法典》第10和30卷创立，散驻在各州和其他联邦国土，听命于州长或民兵指挥官。遇有紧急状态及自然灾害，州长或民兵指挥官可以自行下令召集国民警卫队参与救灾。

然而，本应是美国人民在灾难中唯一希望的国民警卫队，却成了美国腐败的重灾区。《美国今日》（USA Today）曾经系统地披露了国民警卫队高级将领长期腐败的惊人内幕。记者采访了100名现役和退役国民警卫队员，并翻阅了五角大楼的最新解密文件后发现，在短短10年时间里至少有9个州的国民警卫队司令有受贿、性骚扰下属、滥用职权等不法行为。但是他们中的不少人从未受过任何处罚。

得州国民警卫队抵达受灾地点，为灾区民众提供帮助。图片来源：得州国民警卫队

就连美国国民警卫队的一把手国民警卫局局长卢塞尔·戴维斯中将，也未能幸免于机构性腐败的漩涡。他通过提供虚假证词包庇袒护一名对女同事进行性骚扰的高级助手，最后得到的处罚也仅仅是一封“措辞十分严厉的训斥令”。美国国民警卫队高层的腐化已经令人触目惊心，再加上国民警卫队不必遵守《美军职业道德规范》，官兵的素质也毫无保障。很多国民警卫队的高级军官往往没接受过正式的训练，五角大楼甚至查出一名国民警卫队将军所持的学历是买来的。这样一支“部队”怎能有效承担起救灾的艰巨任务？

市长和州长，该听谁的

除了军队层面的差别，中国和美国各级政府在救灾中的协调和表现也大不相同。美国政府的两大核心特点——“地方权力过大”与“西式党争民主”对重大灾难之后的救援工作都有一定的阻碍作用。

美国是联邦体制，从其国名 United States of America中就可见一二。也许，比“美利坚合众国”更贴切的翻译是“美利坚合州国”。实际上美国各州的权力达到了什么程度呢？发生重大灾难之后，联邦政府并不能直接介入各州的救灾活动。如果联邦政府建议州政府上交救灾指挥权，州政府可以出于独立性的考量拒绝联邦政府。按照正规的程序，地方政府认为无法独立承担救灾任务之后，可以上报联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）。然后FEMA进一步上报美国总统，总统批准之后联邦政府才能开始干预地方的救援工作。、

这种充分保护地方独立性、“自下而上”的救灾机制在“卡特里娜”飓风席卷美国东南部的时候，暴露出致命缺陷。2005年8月29日清晨6点10分，飓风袭击了新奥尔良市。过了5小时后，FEMA局长迈克尔·布朗（Michael Brown）才要求派遣1000名救援人员“在2天内”赶赴灾区。当时的美国总统布什正在得克萨斯州的农场度假。接到飓风袭击的消息后，他果断地选择了——继续度假到星期三。然后在从得克萨斯飞回华盛顿的路上，他坐在空军一号在新奥尔良上空盘旋“视察”了灾区。最终白宫的救援指挥部在飓风袭击的36小时后成立，并且决定“在第2天开展工作”。8月30日，新奥尔良出现大范围的抢劫和纵火。8月31日，警察接到命令，放弃搜索幸存者，改为带武器进入灾区执行维护治安的任务。到9月1日，几千名国民警卫队的官兵赶到新奥尔良后发现，竟然有人向救援的直升飞机和车队开枪射击。

陷入一片汪洋的得州

更令人感到目瞪口呆的是，与新奥尔良市仅一河之隔的格雷特纳市当局决定关闭通往新奥尔良市的桥梁，以阻止更多难民涌入。警察更用枪指着新奥尔良市的难民，逼迫他们原路返回。最终，在世界科技最发达的国家，一个提前一星期就被追踪、两天前就有预警的飓风竟然造成了上千人遇难。

对比一下，2008年5月12日14时28分汶川大地震发生；15时50分总参谋部应急预案启动；18时44分成都军区、武警四川总队和驻川某师5000余官兵紧急赶赴汶川地震灾区参加救灾；19时20分成都军区先遣指挥组已经进驻灾区。从地震发生到军队进驻灾区，只用了不到5个小时。政府更是在一天之内调集2万部队参与救援活动。这种速度和规模在美国的体制中是难以想象的。

此次袭击美国的飓风“哈维”虽然没有“卡特里娜”造成的灾难那么严重，但还是让我们见识了一下美国各级政府在紧要关头依然相互抬杠和拒不合作。灾难发生之后，得州州长阿博特（Greg Abbott，共和党人）呼吁得州居民自行疏散。但休斯敦市长特纳（Sylvester Turner，民主党人）立刻唱反调，他告诉休斯顿的居民不要疏散。他认为如果这时候疏散，在道路上遇险的机会更大。在新闻发布会中他说，“如果你现在突然就说疏散，把所有人都弄到高速路上。那你就是在人为创造灾难。（You issue an evacuation order and put everyone on the highway, you are really asking for a major calamity.）”不知道休斯顿的居民们最后到底应该听共和党州长还是民主党市长的。

这就牵扯到了第二个问题——美国特色党争民主。除了不同党派政客之间的不团结，通常在天灾过后，国会都要上演各种大戏。两党围绕着拨款数目和项目内容撕个你死我活，美国人民还要再经历一次两党争斗的人祸。此次飓风造成了不小的人员和经济损失，重建任务也会十分艰巨。到时候不知道得州广大受灾的群众还要经历多少官僚主义和各级政府部门之间的扯皮才能恢复灾前的平静生活。

美国的媒体更是在日益恶化的两党党争中推波助澜。比如亲民主党的《华盛顿邮报》、《纽约时报》、CNN等媒体相比报道受灾群众，更热衷于关注特朗普总统的夫人穿了什么鞋上飞机。

一方有难八方支援和你受灾你活该

此外，中国为了解决地区收支均衡的问题，确保贫富不均的人们获得均等水平的教育、卫生防疫以及环保等公共服务，开始试行财政转移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下级财政无偿划拨资金，有时各地财政之间也发生横向转移支付。2008年汶川地震之后，全国各省市对四川各县市的对口援建就属于典型的跨地区转移支付。

然而，实现跨地区财政转移支付的前提是社会主义制度——中国人民和各级政府普遍承认一个大家庭内的互助是必要的。而美国不是按照社会主义意识形态来运作的，所以美国民众和地方政府并不认为自己应该为其他地方的民众承担任何责任。

因此美国从基层到州的各级地方政府，不存在横向的财政转移支付机制。假如某县遭遇强烈地震，那就活该这个县倒霉，灾后重建工作主要由该县政府自掏腰包，再就是靠向联邦政府化缘的本事了。“一方有难，八方支援”和“对口援建”的事情，在美国绝无可能出现——你受灾，你活该。

没有对比就没有伤害啊。

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