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布鲁金斯学会给拜登政府的建议:正确应对中国挑战

杜大伟

杜大伟

布鲁斯金学会高级研究员
何瑞恩

何瑞恩

布鲁金斯学会外交政策项目研究员 来源:观察者网 2021-02-17 08:20:24
导读
拜登政府上台前后,美国政界、学界纷纷行动起来,为“改朝换代”做准备,在各个领域出谋划策,对华政策自然是重点之一。 本文源于布鲁金斯学会“美国复兴与繁荣蓝图”(Brookings Blueprints for American Renewal & Prosperity project)项目。杜大伟与何瑞恩在项目中参与撰写了专刊《美国对华政策的未来:给拜登政府的建议》(The future of US policy toward China: Recommendations for the Biden administration),本文即取材于此。 布鲁金斯学会创建于1916年,是美国政界、学界最有影响力的智库之一,对于美国外交政策的研究者而言,其政策建议具有重要的参考价值。

【文/ 杜大伟(David Dollar)、何瑞恩(Ryan Hass) 译/ 观察者网 李碧琪 刘思雨 常宜】

概要

特朗普政府的对华政策一直都缺乏连贯性、并且前后矛盾,这导致他们很难兑现给民众的承诺。但美国对待中国的挑战还可以有别的应对方式,只需要采取四个关键步骤。

首先,美国必须通过改革和投资来增强自己的经济实力,这超出了本文要讨论的范围,但在布鲁金斯美国复兴与繁荣蓝图的其他部分有详细介绍。

第二,美国应该与亚洲和欧洲的盟友合作,推动中国继续开放经济、为贸易新前景制定21世纪的规则。与中国进行贸易合作,对我们的盟友的意义比其对美国经济的意义更大。因此,尽管我们很想与中国脱钩,但脱钩是一个失败的战略,因为美国的伙伴不会效仿这种策略,美国最终将被孤立。

第三,美国需要通过强大的军事力量来对抗中国对其邻国的强硬态度,并谴责中国破坏和违反国际规则和规范。

第四,美国要在双方具有共同利益的问题上与中国合作,特别是在气候变化、全球公共卫生、对落后国家的支持以及核不扩散这些问题上。使两国关系特别复杂的地方就在于,美国在某些问题上需要与中国紧密合作,但同时又需要在其他领域与中国相抗衡。所以,对于美国而言,中国同时是合作伙伴、竞争对手和挑战者。

挑战

中美关系将是下一代外交政策中最复杂也是最重要的方面。中国是最大的贸易国、世界第二大经济体,人口还是美国的四倍,仅需适度增长就可在2035年或2040年超过美国的GDP。

中国经济的大部分是开放的且允许竞争的,这为美国公司以及亚洲和欧洲的合作伙伴提供了贸易和投资机会。但是在全球几个主要经济体中,中国也是中央权力最大的国家,它拥有庞大的国有企业部门,并且以保护和补贴的形式对它们进行了广泛的政府干预。

和经济实力同步,中国的军事力量也在不断增强,尽管它仍然不及美国军事力量先进,但显然已跃居世界第二,并且越来越能集中力量限制美国直接应对其周边突发事件的能力。随着军事力量的增强,中国在与周边国家和地区(日本、台湾地区、菲律宾、马来西亚、越南和印度)的争端中也越来越自信。

尽管中国经济的改革开放取得了令人瞩目的成就,但中国的政治开放性并没有同步取得进展,还削减了香港的自由。

最后,考虑到中国的人口和GDP的规模,中国必然是围绕全球公共产品(例如气候变化、应对疫情和经济发展)进行多边合作努力的核心。中国也毫无疑问是世界最大的碳排放国,并且正在为许多发展中国家的燃煤发电厂提供资金。像几年前的SARS一样,这次COVID-19病毒也首发于中国,要想应对未来的疫情,需要与中国密切合作,建立更有效的全球机制。另外,中国还是发展中国家的最大官方债权国。在疫情衰退期,许多贫穷国家面临着为公共服务融资和偿还债务的难题。帮助贫困国家需要多边共同努力,而这离不开中国的重要参与。

中国并不是纯粹的合作伙伴或竞争者或挑战者:它是三者的总和。要有效应对这种复杂关系,政策制定者得摒弃单纯将中国视为竞争对手或敌人的简单思维。他们得放弃试图瓦解中国的治理结构或者单方面给中国施压阻止其崛起的旧有观念。相反,决策者需要制定适合当今中国的方法,以便应对它对美国的未来利益和价值观构成的挑战。

现有政策的局限性

·缺乏连贯的政策程序

特朗普政府在很大程度上解散了其继承的体制架构,而这个机制是用来确定政府的优先事项,并对中国执行统一的国家战略的。取而代之的是一种更为即兴的方法。特朗普政府内部的关键声音,如副总统迈克·彭斯和国务卿迈克·蓬佩奥对中国一贯持强硬态度,而特朗普总统经常在愤怒与和解之间摇摆不定。他选择何种态度取决于中国如何应对他当时的优先事项——包括朝鲜问题、贸易战、股市波动、中国在新冠全球大流行背景中的角色,或者他个人的连任前景。

特朗普政府政策的支持者称赞这样做可以使中国措手不及。他们还认为,特朗普很聪明地一边与中国领导人保持直接联系,一边使自己的政府成员对中国采取更加公开的对抗姿态,这实际上是在玩一个唱黑脸和唱红脸的游戏。所以按这个逻辑,特朗普本人可以有借口不追究中国在新疆或香港的做法,因为他的政府成员可以同时通过公开声明,明确表示美国反对这些行动。

不过事实上,美国并没有能力保持两种不同的对华政策(即总统实行一种、而其他政府人员实行另一种的两面政策)。美国对中国只有一套政策,在中国自上而下的政治体系中,最高领导人之间传递的信息具有至高无上的意义。因此,在2017年至2019年期间,特朗普提出的美国政策明显缓和,然后在2020年,当特朗普意识到新冠将给他的连任带来巨大挑战后,其政策转向了另一个极端。2020年2月,随着“第一阶段”贸易协议的完成、新冠的爆发以及随之而来的经济影响,特朗普切断了他与中国领导人的联系,并授权政府制裁中国。

在此期间,特朗普政府采取了一系列行动,切断了太平洋地区40年来在深化一体化过程中建立起来的金融、社会、学术、科学和技术联系。当特朗普对中国的行为表达了一大堆不满,并将冠状病毒的全球传播归咎于中国时,他的政府成员也明确表示他们认为中国——或者更确切地说是中国共产党——是美国最大的威胁。

特朗普政府的成员已经给世界发出了严厉警告,他们认为如果不阻止中国实现其野心,北京将会把自己的规划和价值观强加于国际体系。这种对中国挑战性质的界定,没有为妥协或以外交形式处理分歧留下任何余地。这种外交政策的思路表明两国之间必是一赢一输,而美国必须不惜一切代价来取得领先。

·民粹单边主义

人口结构转变和第四次工业革命的双重冲击,为民粹主义和民族主义在美国萌芽提供了沃土。越来越多的美国人深陷他们将无法偿还的债务,他们面对发生着变化的、与自己的理解并不相符的美国,不知作何反应,只得守着美国国力和文化同质性的残余。在此期间,许多美国人开始对中国保持警惕,对中国的不满评分近年来逐渐上升,并在2020年达到历史新高。

特朗普在2016年竞选总统时针对这些恐惧和挫败感,承诺要改变以前的领导人对中国的软弱,转而强势应对中国。他塑造了一种叙事,要通过决心和不加掩饰地行使国家权力,使中国屈服。

特朗普总统和他的主要顾问对中国的认识已经过时,仍然认为中国是依靠出口的经济体,依赖与美国的贸易来维持快速的经济增长,以此来证明中共的政绩合法性。在此分析中,美国并不需要与盟国和伙伴在涉华事务上进行密切协调,这既是不必要的,又会使美国放慢脚步,并有可能减轻美国为使中国放弃国家主义经济模式而施加的压力。

以民粹单边主义态度与中国打交道,也很自然地与特朗普的世界观相符合。几十年来,特朗普一直指责美国领导人是“傻瓜”,因为他们仍然保护那些向美国提供经济回报的国家,它们本应以这种回报来表明自己对美国的感谢。特朗普将联盟视为潜在的未实现利润的领域。

特朗普政府的一些成员意识到与中国对抗时疏远合作伙伴的风险,因此试图缓解与盟国的紧张关系,以服务于更广泛的战略目标。他们敦促北约成员国实现先前的支出目标,并就新的工业补贴准则与日本和欧盟达成协议。蓬佩奥等人还规范了美日印澳“四国集团”(Quad)之间的互动。不过,总的来说,特朗普对民粹单边主义的冲动引导了美国对中国的整体态度。

美国一直优先重视和寻求中国经济改革,但迄今为止,该战略并未在这方面取得重大进展,也没有迫使北京减缓其在国内外的行动,更未在华盛顿外交政策的重点事项上引发更多更好的中美合作。相反,中美对抗的领域冲突加剧了,原有合作的领域消失了,双方管理竞争领域的能力也被削弱了。

·第一阶段贸易协议

美国与中国在经济方面的主要问题是一系列发达经济体规范之外的贸易和投资行为:非关税壁垒广泛,例如任意和多变的标准;限制外资在某些部门的投资;知识产权保护不力;通过各种强制手段进行强制性技术转让;国有企业在经济中的作用过大,更易获得土地和信贷;以及对开发特定技术进行补贴。这些政策有效地限制了美国公司对中国和其他国家的出口,因而使中国达到国际标准将为美国带来新的贸易机会并增加收入。

在2000年代中期,中国也步履维艰:汇率缩水,总体贸易顺差很大。但自2007年以来,按贸易加权计算,中国的货币升值了35%,其经常账户盈余从GDP的10%以上降至不到1%。宏观经济的成功使汇率和贸易平衡性不再成为像过去那样的问题。

在知识产权保护和强制技术转让的范畴内,引起特别关注的是军事应用技术的盗窃。特朗普政府通过制裁中国的高科技公司来保护美国安全的努力是在正确的轨道上。但是,这种方法缺乏总体的一致性,限制和制裁的细节在不断变化,反而使美国企业不确定法律规定。

第一阶段贸易协议签署于2020年1月,要求中国从美国的进口当年增加40%,2021年再增加40%。这些计划的采购广泛涉及农业、制成品、能源和服务。截至2020年中期,中国仅购买了达到目标所需数量的一半左右,部分原因是COVID-19疫情,但也是由于对华贸易的失败。

特朗普政府的贸易政策集中于对大多数中国进口商品征收25%的关税,这项税款由美国消费者和企业所缴纳。这种方法成功地把中国带上了谈判桌,但是美国政府高估了美国作为贸易伙伴对中国的重要性。实际上,中国与东南亚国家联盟(ASEAN)的贸易比与美国的贸易更多。因此,尽管中国确实同意从美国购买更多产品,但并不愿意进行根本性的结构改革。第一阶段协议中的具体目标被证明是不现实的。

此外,关税还表明美国政府对全球价值链的运作缺乏了解。面对美国的关税,中国将最终组装业务转移到了印度尼西亚和越南等国家。但是,由于中国对这些国家的机械和零部件出口有所增加,因此其总出口并未下降。美国从东南亚的进口则更多,整体出口反而减少了。进口成本上升,使美国公司的竞争力下降,而报复性关税则阻断了海外机会。因此,美国消费者支付了更多的钱,但贸易方式没有任何根本改变。由于中国的报复性关税,损失了中国市场的美国农民受到严重影响。美国农业部门已经获得了280亿美元的补贴以弥补损失。最重要的是,美国政策的主要目标未能实现:美国总体贸易逆差上升,中国不再是可靠的农产品出口市场,特朗普贸易保护主义导致美国制造业的工作机会减少。

政策建议

·恢复一套连贯性的政策流程

未来的美国行政部门将需要重新形成一套综合的“全政府”对华方针,总统与其他行政力量要达成共识。白宫应该再次成为政府内部的中心节点,以设定优先事项,协调政策,并在各个部门和机构之间维持对中国的沟通管理。

在某种程度上,中国领导人是根据美国政策的持久性或短暂性来衡量其严重性的。美国对华政策越能体现美国公众的观点,并与美国盟友的态度保持一致,北京就越难以强撑压力避免调整自身行为,直到美国施压政策结束。

与其设定不切实际的、无法巩固国内支持或吸引国际认同的目标(如遏制政策、脱钩政策或发动政变),美国更需要的是制定一项战略,作为获得广泛持久支持的基础。最近的民意调查表明,这种战略的要素应该包括:增强美国的经济竞争力,保护美国对盟国和伙伴的安全承诺的信誉,以及捍卫美国的价值观。

沿这些方向确定优先级就能规范政策制定的过程。政策制定过程要具有连贯一致性,就要确认切合实际的目标,并制定计划去实现这些目标。这一过程既包含防御性也包含进攻性的政策,比如和盟国一同限制华为在世界范围应用5G技术,并联合对中国施加国际压力,使其遵守国家补贴政策的规定。同时,还可以联合欧洲盟友,敦促中国向伊朗施压,让伊朗重返谈判桌,并联合日本和韩国推动中国采取措施,在朝鲜试图持续推进核项目与导弹项目时让其付出更大的代价。

但是,要保持政策的连贯一致性,根本还是要着眼于美国在世界的主要挑战和机遇,并认识到中国与它们的关系。大国之间的竞争应当被视为通往目的的手段,而非目的本身。在某些方面,美国的目标会和中国产生直接冲突,比如台湾问题和维持美国在亚洲的联盟。在另一些方面,美国和中国有着共同的利益,如促进全球可持续的经济增长以及遏制大规模杀伤性武器的扩散。要想制定明智的政策程序,就要能分辨这两方面的区别,既能处理双方的摩擦,又能利用机会争取中国的帮助,同美国一道解决其无法独自应对的难题。

·安全问题

美国现在无法冒险将自己的意志强加于中国。面对彼此,双方都无法确保建立绝对安全的环境,也无法宣示在亚洲占有绝对的军事主导地位。双方不得不在一个互不满意的战略竞争环境下共存。

不过这并不意味着美国可以或应当容忍中国试图在亚洲或其他地区建立战略环境。华盛顿不能容忍中国破坏美国的安全联盟,削弱美国的影响力,或是在安全问题上宣扬没有美国或其他力量参与的“亚洲问题的亚洲解决方案”。美国必须积极活跃的参与亚洲事务,并经常和亚洲的安全伙伴进行互动,才能维护美国对盟国承诺的信用,防止中国在亚洲划分独有的势力范围,并保证自己能参与到世界上最活跃地区的事务中去。

然而,实现这些目标并不需要在军事上打败中国。美国在亚洲安全战略上的重点必须从主导转向拒止。美国已经无法通过对防御能力增加投资,来恢复自己在西太平洋绝对主导的军事地位。美国也不大可能增加自己的国防预算,尤其是新冠肺炎及其相关费用已经使得美国政府的预算严重超支。

但还是有好消息的,美国不需要击败中国来维护自己的利益。它可以通过切实阻止中国用武力实现其政治目标,来保住自己参与亚洲事务的途径,维护自己在安全承诺上的信用。

面对中国军力的发展,布鲁金斯学会的建议体现了自己的现实主义基调,图片来源:见水印

其他亚洲国家也和美国有着同样的目标。亚洲没有一个国家想在中国的等级结构下变得温顺服从。每个国家都想按照自己的意志追求自己的利益。而美国的安全战略就是维护这些国家自己做主的权利。

美国战略的重点应该是与整个亚洲的合作伙伴建立一个安全合作的关系网。区域海军和海岸警卫队之间越是配合协调,中国对有争议的水域或领空施加控制的空间就越少。

要实现这一目标,首先,美国要召集力量建立一支反应敏捷的地区性安全部队。其次,加强安全合作伙伴的军事力量,如提供无人机、快速攻击导弹艇和移动防空系统。这些武器都是防御性质的,造价也不高。除此之外,美国领导人还须与中国领导人直接对谈,以探讨可能引发美中冲突的各种行动。

比如,中国若企图关闭通向合法通道的国际水域或领空,并/或威胁美国的盟国和安全伙伴(包括台湾地区),都会招致尖锐的军事冲突。考虑到中国对世界其他地区的进口和中东地区的能源输入的依赖,关闭国际水域或领空无异于自残行为。如果不是处于敌对状态下,中国不太可能采取这样的行动。尽管中国在台湾问题上有着显著的地缘优势,而且这种优势也有助于其处理海上突发事件,中国仍然无法保护自己免遭不对等的地缘政治行动。

美国还需要时刻提醒中国自身的脆弱性。要想阻止中国采取行动加剧两国之间的冲突,美国就要维持其在西太平洋、印度洋和波斯湾部署的部队。虽然两国都拥有巨大的破坏力,但并不会以在战场上兵戎相见的方式来检验彼此的国力。

美国陷入了和中国长期的体系竞争。军事力量在这场竞争中占很重要的一部分,但不是最关键的。相反,这场竞争将揭晓哪种治理体系最有利于改善人民生活并应对世界面临的主要挑战。

·经济问题

美国及其合作伙伴关注的问题包括市场准入、限制投资、知识产权保护、国有企业和补贴方面的结构性政策。美国应有意愿就前述进口关税问题进行谈判,以换取解决这些结构性问题的第二阶段协议。

美国不得不面对现实;中国不可能一夜之间彻底转变,美国也高估了自身的影响力。但是中国的部分改革者还是希望对非关税壁垒、限制投资、知识产权保护、国有企业和补贴方面的问题进行重大改革,因为这对于中国经济的持续增长是必要的条件。在这种政治气候下,可能会取得重大进展。

由于不现实的购买目标,协调贸易的方法在第一阶段协议中失败了。尽管如此,美国应在总统层面表达强烈意愿,将加强对实际出口流向的监管。考虑到中国的快速增长、日益开放的经济以及对美国可提供服务的需求在不断增长,美国的出口现在应该也会迅速增长,而不是像过去几年那样下降。美国应考虑为出口的预期增长确定指示性范围,而不再制定逐个产品的出口目标。

美国还应该继续关注中国经济改革,减少对双边贸易平衡和汇率问题的讨论,因为在当下,双边贸易与汇率尚不成为问题。重要的是与我们的盟国协调对华经济政策,这将涉及到与欧盟、日本、韩国的对话,以期交流、确定我们对中国特定改革的共同关注点。

理想状况下,美国将加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(简称CPTPP),并且也许会就改变这一协定中的某些条款进行谈判,以加强关于劳工和环境保护的条款。加入CPTPP对于维持以美国为中心的、开放的全球贸易体系来说至关重要。这对于美国经济的直接影响虽然不大,但对于美国的其他盟国来说却很重要。美国还应努力争取新成员进入,如韩国、东盟大国、甚至英国。中国将不得不遵守该协议的规定,否则将有可能被排除在外。目前,由于新的一些贸易协定在没有美国介入的情况下也在推进,有可能被亚太地区排除在外的恰恰是美国。

话说到这份上了,还是忍住没提RCEP的名字

最后,在国家安全领域,美国必须制定更加合理和更具有连贯性的政策。使中国经济增速放缓、扼杀华为并非国家安全的现实目标。一直有政策针对华为,华为也受到这些政策的负面影响,但华为将会加倍努力、更少地依靠美国技术的输入而生存下来。显然,政策制定者需要使用出口和投资限制规定来保护具有国家安全风险的技术。但如果保护范围扩得太大,又将切断重要的经济驱动力。

有一种观点认为,通过贸易保护主义,离岸制造业将重新回到美国,这种想法是幼稚的。特朗普的关税政策并没有推动离岸制造业回到美国,仅仅是减少了制造业就业。为了振兴包括制造业的美国经济,需要在贸易领域之外采取措施,包括对基础设施进行大量投资、改革移民政策、加强从学前教育到大学教育的投入、进行税制改革,使得生产减少向海外转移。

大多数经济体应当开放贸易、投资、共同研究和学生交流。美国在劳动力、大学教育、知识产权保护、深度资本市场、移民输入方面都具有巨大的优势。如果有公平的竞争环境,美国公司和工人可以做得更好,并从与中国的贸易和投资中获益。

·关于全球公共事业的协调

乔·拜登和唐纳德·特朗普在外交政策规划上有一个明显区别:拜登更支持在全球问题上进行多边合作而非单边工作。拜登政府很可能会重新加入(1)《巴黎协定》,以争取更快地减少全球碳排放;(2)世界卫生组织,以控制造成COVID-19的新型冠状病毒并为未来的大流行做好准备;(3)更新的联合国-伊朗协议,以防止核扩散。处理这些及其他全球性问题,如发展中国家的债务水平问题、政府对网络运营的限制问题(例如防止对关键基础设施的网络攻击),都不可避免地需要美国与中国进行紧密合作。

由于中美两国的共同利益,在这些领域中存在着可能的合作空间。当中美合作由共同利益驱动之时,这种合作就不必视为在整个中美关系视野下美国力量的削减。在共同利益推动下进行优先合作不会改变整体关系的竞争性质,也不会阻碍美国反击中国的相关行动。

目前,全球最紧迫的问题之一是解决疫情扩散和经济衰退造成的贫穷国家的危机。发展中国家在满足其公共卫生需求、提供其他公共服务和偿还债务方面遇到了困难。中国在这一问题上至关重要,因为它是发展中国家的最大官方债权国。在2020年,中国与20国集团其他成员国合作,暂停了债务偿还,这是很好的第一步,尽管只是一小步。许多国家将需要国际货币基金组织(IMF)的项目援助和债务重组。又因为美国是国际货币基金组织的控股股东,中国是众多国家债务减免的关键,所以中美两国必须在此问题上共同努力。

除了这一眼前的危机以外,还有一个重要的长期问题:中国的“一带一路”倡议以准商业利率向发展中国家大量借贷,而这一利率的规定缺乏透明度,也未遵守相关标准。甚至美国的亲密盟友也从中国借钱用于基础设施建设,因为传统的西方国家的捐助基本退出了基础设施建设领域,而从私营资本处融资利率极高。与其敦促各国不要从中国借钱,不如增强自身能力,使得发展中国家可以更多地从这些项目中获利,同时也推动中国更多地开展多边行动。

这要求中美应当就中国在国际经济组织中的作用进行谈判。例如,美国应当欢迎中国在国际货币基金组织中发挥更大的作用,使其和中国日益提高的全球经济与金融地位相同步。美国还应该敦促中国加入巴黎俱乐部,该组织在官方债权人之间牵头进行债务重组。类似地,中国应当在世界银行中占据更重要的地位,但也应当加入发展援助委员会,并且使得中方的“一带一路”倡议更加透明,对别国更加优惠。中国已经是世界银行低息贷款的第六大捐助者,并有望迅速成为第二大捐助者。

如果美国加入亚洲基础设施投资银行(AIIB),可能会是另一项激励因素,促使中国更多地通过多边论坛采取行动,而非双边操作。如果美国希望中国改变其在国际借贷上的行为,它必须让中国在国际机构中扮演相应的角色。

·人权与民主

美国对中国本土和海外活动中人权与民主问题的应对,是最难解决的问题领域之一。美国正在试图建立一个民主国家的俱乐部,以作为促进全球治理的新基础。但这种方法的问题在于,气候变化、发展中国家债务、核扩散等全球性挑战需要民主国家和威权国家的共同努力。(并且,虽然从语词上将世界划分为民主国家和威权国家很容易,但实际上许多国家因其民主政体脆弱,而处于民主制和威权制之间。)

人权到底是什么?疫情中暴露出的人权问题被回避了

因此,美国应当采取多管齐下的方法:首先,最重要的是证明美国民主再一次运转良好,正在不断推进社会公平、提高人民生活水平,从而赢得软实力之战;其次,从总统到下面各层级的领导们都应该为新疆、西藏、香港等地的事情大声疾呼;第三,决策者应当认识到单方面制裁是无效的,因此应当与盟国一道使用经济制裁手段。重新加入联合国人权理事会,停止对国际准则的蔑视,这也将使美国能够占据道义上的高地;第四,供资机构应当增加向外国的援助,以帮助增强发展中国家的民主力量,包括直接支持民主化机构、对贫穷的民主国家进行经济援助使其蓬勃发展。

我们并不认为中国有意输出其模式,也不认为未来可能输出其模式的尝试会受到世界上任何一个国家或地区的欢迎,尤其是像台湾和新加坡这样的华裔社会,他们对“中国模式”是什么最为清楚。即便如此,许多发展中国家最主要的贸易、投资伙伴仍是中国,与此同时美国却缺位了。这使人感到美国正在衰落、正在从国际社会中抽身,而同时中国正在崛起。我们的所有建议都是为了扭转这种认为美国正在衰落的观点。

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作者
杜大伟

杜大伟

布鲁斯金学会高级研究员
作者
何瑞恩

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布鲁金斯学会外交政策项目研究员
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陈轩甫

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