编者按：2025年年末，全国农业农村厅局长会议在京召开。“稳健发展新型农村集体经济”，成为会议强调内容之一。

所谓“新型集体经济”到底是什么？部分地方“新型集体经济”为何难以破局？传统的集体经济不重要了吗？广东省农业科学院农业经济与信息研究所副研究员杜园园在公众号“行业研习”上刊文探讨上述问题，观察者网转载，供各位读者参考。

【文/ 杜园园】

2025年5月1日，《中华人民共和国农村集体经济组织法》正式实施，是我国首部专门规范农村集体经济组织的法律，标志着农村集体经济组织及其运行管理全面纳入法治轨道。选择劳动节正式实施，冥冥中也是别有寓意。

任何事情上升到法律，是一件很严肃的事情，也证明了国家的重视，同时也意味着法治逐渐渗透到了基层农民经济组织。《中华人民共和国农村集体经济组织法》的出台，是否意味着围绕成员权的争夺、集体经济组织的各种纠纷，至少在法院有了裁决的依据？其实，更大的现实问题在于裁决结果如何保障有效执行，如果集体经济组织不执行，2/3以上的成员不通过，咋办？这些问题，其实在这部法出台之前就已经是存在的难题了。

一、新型集体经济到底是啥？

新型这个词困惑了很多专家学者，也困住了很多政府官员和基层干部。到底“新型”是什么意思。有的人认为新型主要是一个时间概念，指十八大之后进入新时代，就是新型集体经济。这个划分主要是政府视角，也比较具有解释力。还有的认为“新型”应该区别于传统的集体经济。

但是传统型集体经济到底是指哪一些类型，也没有一个确切的划分，所以导致概念很多、很新，但是机理理不清。甚至很多概念背后的机理还是原来的机理，但是换了一个新词，典型的新瓶装旧酒。

游客乘坐游船在重庆潼南崇龛花海景区一带游览。近年来，潼南区依托“油菜花经济”，以花为媒，推进农业与旅游等产业融合发展，促进农民增收和乡村振兴。 图源：新华社

如果新型是区别于传统的以农民承包集体土地进行农业生产，集体经济组织在其中提供生产服务等，那确实是改革开放之后，自家庭联产承包制度实施以来最为经典的做法，也是家庭承包责任制度的原意。随着时代的发展，现实情况发生了变化，例如农民外出务工经商生计方式的变化；城乡关系的变化，农业税取消之后从资源汲取到资源下乡的变化，国家发展战略的变化等等，农村社会本身，甚至政府也在不断根据形势的变化做相应的调整。

不过，相比于政府行政推动的快，农村社会本身应对基础变化所作出的调整则相对缓慢；但是从效果来说，农村社会本身自主性的调整具有成本低、效果好，能解决眼前问题的优势。行政推动一个典型缺点则是费钱，还不一定尽如人意，比较典型说法就是“劳民伤财”。

所以从新型来说，另外一层意思就是发展方式的变化。例如当下比较流行的乡村运营、居间服务、乡村CEO、飞地模式、参股、红色村、物业出租、社村模式等等，各地总结了很多发展模式。12月30日，全国农业农村厅局长会议提出，稳健发展新型农村集体经济，也许是给各地显神通地发展集体经济降降温。

二、广东为什么新型集体经济难以破局？

新型集体经济发展很难做加法，原因很多。整体发展呈现的一个态势是：原来发展得好的集体经济组织，依然能发展得比较好；原来难以发展起来的集体经济组织，还是不太理想。这一波依靠政策扶持，各种项目资金加持和堆积发展的新型集体经济组织，面前的一个很艰难的问题就是如何持续发展？

在精准扶贫期间，政府、社会力量一起投入了很多资金、人力去帮扶贫困村、贫困。2021年2月，全国实现脱贫。但留下的帮扶项目等资产问题，尚未得到有效清算，虽然政策有规定，要确权到集体经济组织，确权不难办，难办的是项目如何维持的问题。很多地方人撤走了，项目也就停摆了。

目前来说，发展新型集体经济面临的问题很多，人、地、钱、制度各方面都有。政府和一些专家学者都认为，农村闲置资产、资源多，存在巨大的潜力，但是潜力在哪，发展的方向在哪，也只是很简单地指出。

例如，人们认为宅基地上面的闲置农房比较多，可以盘活利用，资本、政府、村集体经济组织等多方力量可以通过发展农文旅盘活，请问偏远地区，资本为什么要来盘活？政府能包打天下吗？如果集体经济组织能有能力，市场有前景可以盘活，为什么等到现在？尚且不说农文旅已经严重饱和，再怎么也编不出来一个新花样来了。

在下乡调研的时候，我问村书记，你觉得发展集体经济最关键的要素是什么？他根据自己村的发展情况，说主要是要有人流量。我特别留意到，他没有说关键是有一个得力的村干部，也是应了那句话：“巧妇难为无米之炊”。人流量多其实主要是聚焦在城中村、城郊村这些地方，因为有人流，如果村里有闲置资产，只要干部得力，盘活很容易，至少可以发展物业租赁经济。

广东目前发展新型集体经济的路径，主要是学习浙江的经验，但事实在于，浙江和广东集体经济起步发展不同，最主要在于，珠三角的农村集体经济发展早，吃了改革的红利。深化改革虽然近些年一直都是主题，但因为各项管理制度、法治更加完善，在当下，尤其是农村改革很多处于稳健推进，或者说试点探索阶段，没有了当时改革开放初期广东全省、市、县、镇、村各个层级各显神通发展集体经济的大好时机，所以再吃农村改革的红利相对来说没有那么轻松。

改革红利发展了珠三角的集体经济，但当初的各显神通也给当下集体经济发展带来了很多暂时无法解决的历史遗留问题。例如，资产产权使用现状复杂，使用合同要么周期长，要么低价等不规范现象多。地上建筑也不符合当下的管理制度规定，超面积、超楼层、没有合理办证、共建等现象也有很多，拆不了，又建不起。历史遗留问题如果得不到解决，一是很多当下的确权等政策也很难实打实做完美，资产也没有办法彻底摸清，二是没有办法打破现有的发展结构和格局。

浙江新型集体经济发展模式，探索了很多年，可能也有十多年的发展历程了，形成了较为成熟的发展模式，各地都在学，除了出现水土不服之外，令地方政府最头疼的问题是好像短时间难以超越。

据说浙江农村近些年，基层干部每天都要接待来自全国各地一批又一批的学习者。浙江因为有了十多年的探索发展经验，而且以解决问题为导向，一个问题都能形成比较系统、规范性的操作步骤，整个实践就显得格外地成体系和规范。其他地区学习事件时间短，基本上也是全面开花地学，要形成针对某一个问题的系统性规范，较为困难。结果只有一个：学也学不来，学也学不像。

目前来说，珠三角的集体经济如果要实现破局发展，还是只能依靠改革政策，不过它对改革政策的要求更高，而且是要能解决历史遗留问题的改革。省里只能是申请国家给予广东区域更高层面的改革探索试点。

三、传统的集体经济不重要了吗？

各地都在着迷发展新型集体经济，也是想尽其招，已然不容易。但是追求新型的过程中，是否传统的集体经济不重要了？在实践中发现，新型集体经济发展的一个关键要素是面向市场，例如经营农村、运营、盘活等等概念的提法，已经体现了这一波的集体经济发展主要是要面向市场。

市场需求端要什么，供给端就想尽一切办法提供什么，甚至要制造市场，没有市场的，也要想尽办法引来市场。对市场相对成熟、比较活跃的地区来说，发展新型集体经济显得比较容易一点，但是对于欠发达地区的欠发达村，这个就变得无比艰难。

有人将其归结于没有人才，村干部没有经营头脑，没有市场意识、农村产权模糊，资产底数不清等等问题，问题是资产底数清晰了，就能发展了吗？有经营头脑的人固然重要，但是在全国都在遍地开花、想方设法发展新型集体经济，在高度竞争而市场需求又相对来说较为稳定的时候，甚至经济形势不好，市场需求下降的情况下，只有一般经营头脑和资源网的人，能做到吗？有那么好经营头脑的人，他还在干村干部吗？

更为重要的问题是，发展新型集体经济是不是只为提高经济收益。当然，有钱确实能办很多事，发展能够解决一些问题。经济收益提高了，之后是不是就是分配问题，通过多分，提高农民收益？那么，是不是所有农村都需要面向市场发展新型集体经济？面向农村内部和小农户的集体经济组织，是否还需要发挥为农村内部或者说是面向留村人的服务功能？这些问题都需要探讨。

在广东，粤东西北地区为了发展新型集体经济，真是想方设法，有的真是发展不了，只能是淡化处理；但是淡化处理也有政治风险，所以很多调研报告在问题中，总是反应很多基层干部没有发展集体经济的意识——有的可能是真的还没有意识到，有的可能是真的没办法拥有这种意识。

从个人的观察来看，区域发展不平衡虽然好像不好看，和整体发展意识、区域协调发展有些张力，但都知道，这不是区域本身的问题，也不是非要快马加鞭地抽打没有发展起来的区域，让他们抓紧发展起来，以逐渐消弭这种发展鸿沟。

不同的区域，要承担不同的社会功能。至少农村在中央出台的政策上被认为是要发挥稳定的大后方作用，“三农”是“压舱石”。区域不平衡的问题，在当下更多的资源分配问题，取消农业税法后的资源下乡其实也是资源分配的一种方式。其实对于人口流出村，可能集体经济组织更多的是要发挥服务的功能，而不是营利的功能。

也许有人会说，不盈利，如何更好地提供服务。其实每年财政拨付也不少，只是财政拨付方式和用途使用有待优化。很多财政资源在没有多少人流和流出型的村庄搞各种基础设施建设、人居环境整治、圩镇建设等等，连干部都说：环境搞好了，人还是没有；门面是搞得漂亮，但是生杂草。

突然想起演员何赛飞2023年在《中国梆子大会》，看到一个山西吕梁晋剧演员张军波虽技艺精湛，却一直是省团“临时工”，月薪仅1500元，需靠跑网约车、送外卖维持一家五口生活，甚至发高烧仍坚持上台。主持人白燕升哽咽讲述其经历后，何赛飞在评委席含泪喊话：“这样的艺术家不保护，不给予基本生存，给谁？”“振兴戏曲真的不是喊的！几百万、几千万排一台戏，得奖后就束之高阁，老百姓看不到，戏呢？钱呢？到哪里去了？”