上海财大教授田国强谈改革切入点:民营经济、金融市场、土地流转

来源:微信公众号“上海财经大学经济学院”

2017-10-08 08:14

原标题:田国强讲座实录:良性发展的制度逻辑——基于中国的现实观察与理论思考

编者语:

2017年9月24日,上海财经大学经济学院田国强院长于中国金融信息中心上海厅开讲上海财经大学百年校庆财经季系列高端公益讲座第二讲《良性发展的制度逻辑——基于中国的现实观察与理论思考》。在演讲中,田教授深入剖析实体经济发展困境和面料的挑战,详细阐述经济良性发展的制度逻辑及改革,一环扣一环进行了剥茧抽丝的逻辑分析,带来了对中国现实的独到观察与理论思考,引发了在场观众的深思和争先提问。该讲座由上海财经大学主办、中国金融信息中心和光明乳业特别支持,近400位上财校友、学生及社会各界人士挤满现场聆听了演讲,充分显示了思想和学术的市场性。敬请阅读。

演讲者 / 田国强(上海财经大学经济学院院长)

核心观点

发展驱动和经济体制双转型滞后导致实体经济困境和经济增速下滑

基本基础性制度才是经济良性发展的关键所在

三方面的基础制度:治理、激励制度、社会规范

改革不改革、改革到位不到位,经济增长差异巨大

激发创新与企业家精神有赖于基本基础的制度环境

是竞争而不是垄断才有动力去创新,不是垄断才有创新,而是创新才有垄断,不能因果倒置

良性制度基于人性、信息和激励,它既是设计的,也是演化的

良性发展呼唤有能、有为、有效、有爱的有限政府定位

只有“五有”政府才能处理好政府与市场和社会的关系

包容性经济制度、政府强制能力是良性发展的必要条件

良性发展呼唤国家治理、市场化和社会规范制度供给的综合改革

改革切入点:对待民营经济同等化、金融市场放开一体化、土地要素流转市场化

讲座实录

各位来宾,各位校友,女士们、先生们,大家下午好。首先感谢大家在本应该休息的周末冒雨前来听讲座,现场350个座位不够,又加了两排椅子,仍然不够,还有人站着,这种听讲座的热情让我感动,也说明了思想和学术还是有市场的。今天的讲座是为庆祝上海财经大学建校一百周年而举行的系列讲座之一,在座的不少都是财经领域的校友,还有各界的听众,让我们共同庆祝上财百年校庆!

吴敬琏教授昨天在石家庄举行的野三坡中国经济论坛上谈到,现在很多学者形势跟得比较紧,对基本问题的研究不够深入。他认为,更重要的是要关注经济发展过程中出现的共性的、基本的问题,一些能够解决全局的、长远的、能够让经济长期稳定且可持续发展的问题。我非常同意吴老师的这个观点,我今天这个讲座的主题就是讨论各种表象问题背后的基本问题——良性发展的制度逻辑,主要谈我对中国实体经济的一些现实观察和理论思考。

良性发展包括两大方面---经济的良性发展和社会的良性发展。由于时间有限,在此着重讲经济良性发展的制度逻辑,其实这也是社会良性发展的逻辑,两者的逻辑是一致的。我2007年曾在《经济研究》上发过一篇文章《和谐社会构建与现代市场体系完善》,讲的就是二者的一致性。

当前中国改革已进入深水区和关键期,其走向牵动着世界格局和中国的现代化与长治久安。党的十八届三中全会做出了全面深化改革的战略部署,其中有两个最大亮点,一是确立了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化;二是确立了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的改革路径。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制需要遵循这条规律,需要着力解决市场体系不完善、政府干预过多及监管和提供公共品不到位问题。自十八届三中全会这四、五年来,深化改革取得了比较大的进步,但是与民族复兴的中国梦、与长治久安的长期目标相比,其改革措施的具体落实还显得远远不足。今天,我将结合对中国实体经济发展困境的分析,分享带有普遍性、共性的观察和思考。

中国改革开放到明年就满40年了,取得了前所未有的成就。我认为这是在世界历史上有文字记录以来在经济发展方面所取得的前所未有的巨大成就,它使中国从一个一穷二白、积贫积弱的国家向世界大国、强国迈进,基本的成绩不容否定。经过将近40年的改革,中国的驱动发展也正在发生变化。当前,中国正处于经济发展驱动转型与国家治理现代化的关键阶段,近些年来实体经济却面临发展困境和挑战,拖累经济增长持续下滑。这种实际经济增长率的持续过快下滑,有不少学者认为这是“新常态”。难道这真的是“新常态”下的态势?是潜在增长率的极速放缓所造成的吗?

此外,中国改革开放以来的经济增长速度和政治大国地位的确立,代表了中国全方位的崛起,但不可否认仍存在社会治理的问题,典型的表现就是贫富差距过大,社会公平和谐、生态环境等方面出现了较大的问题。也就是说,发展的逻辑处理得相当不错,但是治理逻辑方面出现了许多问题,使得改革的共识前所未有地弱化和分化。尽管中央深化改革的文件,如上所提,写得很清楚,但许多方面没有落地或执行的程度不够,更多的是停留在文件中和口头上,对谁去做、怎么做仍有很大分歧,没有形成改革共识,跟改革开放之初全民上下支持改革开放、真抓实干推进改革开放的氛围是不可同日而语的。当前,由于贫富差距的过大,社会公平正义有所缺失,弱势群体和不少人根据表象问题认为这是改革开放造成的,而既得利益者由于现有模式寻租空间大也不愿意深化改革,这就导致改革和发展都遇到了较大的阻力,从而影响了经济增长和发展。尽管根据要素收益递减规律,增长的中枢已经趋势性下移,但这个下滑程度应是缓慢过程,不应那么快、那么大,短短地几年之内,就下降了三个多百分点。即使抛开深化改革治理等制度建设方面带来的可能红利不论,仅从劳动力、资本和全要素生产率等方面看,中国经济潜在增长率并未大幅下滑,仍有保持中高速增长的潜力。在后面的陈述中我将会举一些量化分析的研究结果。

那么,社会经济表象问题背后的基本问题是什么?是什么原因拉大了实际增长率与潜在增长率之间的差距?导致这些问题的原因主要是周期性、结构性、外部性因素,还是驱动转型和体制转型双滞后的问题?继而,如何缩小二者之间的差距,使潜在增长率得到充分释放?解决问题的手段是单从硬性(即选择性)的产业政策着手,还是也要着眼深层制度改革和提升市场功能的软性产业政策?在十八届三中全会所确立的国家治理现代化目标和全面深化改革路径下,社会经济良性发展的制度逻辑究竟是什么?如何深化制度改革以促进良性发展?

中国经济要实现良性发展,稳中有进,和人们收入水平不断提高,扭转实体经济下行趋势,就需要解决两个关键性的问题:一是要提高资源配置效率,二是要勃发创新力。前者让实际增长率接近潜在增长率,后者不断提升或延缓潜在增长率的下滑,两者都会让生产率提升。这又都需要市场化改革的推进,如此才能形成改革的增长红利。

一般而言,一个经济体在一定的时期内增长放缓主要有两种原因,一是周期性的,二是结构性的,亦即因经济社会发展、科学技术发明和创新导致的结构性变化。许多人认为中国现在经济下滑是周期的原因,或者是外部的原因,这方面的原因毫无疑问是有的,但我认为,更多是来自于自身经济结构的问题。即便如此,周期性、外部性及经济结构性因素都不是最根本和关键的因素,中国作为一个转型经济体,更面临着发展驱动和经济体制双转型滞后的问题,这才是导致中国实际经济增长低于潜在经济增长更为关键的制度性根源因素。通过深化制度性改革实现从要素驱动向效率驱动、创新驱动的转变,才是突破瓶颈的关键。

从而,我们有必要在系统探究实体经济陷入困境的原因基础上,弄清楚在国家治理体系和治理能力现代化的目标之下,经济和社会良性发展的制度内在逻辑究竟是什么?实体经济振兴与深层次制度改革之间的关系又是什么?促进实体经济发展的改革切入点在哪里?第一部分主要讲五重原因叠加下的实体经济困境,为什么说仅靠现有的要素驱动的发展模式不具有可持续性。第二部分探讨良性发展的制度逻辑是什么,以及找出病灶以后改革治理应该怎么做。第三部分主要是从民营经济、金融市场和土地要素这三个方面分析促进实体经济发展的切入点。当然,当今中国所面临和需要解决的问题远远不止这三个方面的问题,中国的改革走到这一步,深化改革应该是综合性的,以此形成良性发展的整体改革。

一.五重原因叠加下的实体经济困境

尽管2017年以来,中国经济从一些指标上呈现向好的态势,但经济下行风险犹存。比如,中国民间投资增速经历了从2016年初至今先降后升再降的过程,至今年6月见顶后,最新国家统计局8月份的数据显示,2017年1-8月民间投资增速降至6.4%,而8月份同比增速已大幅降至3.0%,再加上地方债务、企业债务和消费债务的内部风险以及潜在的外部风险等都不可忽视。两年前,我在《中共中央党校学报》发文“中国经济新阶段的发展驱动转型与制度治理建设”, 指出经济持续过快下滑归因于五重原因的叠加:要素驱动红利衰减、政府主导动力枯竭,国企产能过剩挤压民营经济的发展方式不再具有可持续性,再加上政府施政过程中出现的严重不作为的问题以及对于“新常态”的理解偏差。两年多过去了,五重原因仍然存在,中国经济发展中的结构性和制度性问题还没有从根源上解决,改革的共识在弱化,社会矛盾也有所增加,导致了民间信心不足及当前中国实体经济发展困境。现在许多企业家赚了钱把资产往海外转移,名义上说是海外投资,也有可能是担心国内经济下滑,而规避风险所采取的措施。

我们要考虑造成这些问题背后的那些基本的、具有普遍性和共性的问题,影响到可持续性发展的问题,而不是解决某个具体问题、行业或企业的问题,我们现在从比较宏观的角度分析一下中国经济的情况。我们看看这五重原因还在不在:

1.要素边际收益递减,要素驱动红利下降导致增长中枢下移

从下图可以看出,进入21世纪以来,中国人口红利开始下降,不过劳动力的边际收益下降的速度实际上并不是那么明显,左边深颜色、实线的区域是已经发生的,右边是预测值。实红线部分近些年来是在下降,但是下降地缓慢,速度不是那么快,不过随后会加快,说明了靠劳动力推动经济大发展,没有可持续性。

然而,从图2可以看出,资本的边际报酬递减却已经非常明显,这说明一味靠财政政策、靠追加资本投资所带来的效益将会加速下滑,会造成高资本投入、低投资回报的结果。

这就是我认为经济下滑的五重原因中第一个原因,这是客观经济规律。经过近40年的要素驱动发展,已经不太可能通过一味地加大劳动和资本的投入解决经济持续发展的问题。那么,怎么解决?必须要提升全要素生产率,也就是通过提高效率驱动,特别是通过创新驱动来解决问题。这是经济进一步发展所遇到的一个严重制约条件。

2.政府主导动力枯竭、公共服务功能欠缺、内生增长匮乏

分税制改革后中国财政体制是“上面千条线,底下一根针”,地方政府的财力和事权本身不匹配,导致政府干预经济获取财政收入的激励加大,这使得产能过剩、效率低下和寻租空间巨大,这种发展模式同样不具可持续性。同时,土地财政也空前膨胀,推动房价高速增长,刺激投机资金涌入,挤压了实体经济。大家知道,地方主导的经济发展的模式主要是靠地方的财政,但是地方的财政主要是土地财政,地方最重要的资产就是土地。土地财政来源于三大块:一是通过低价提供工业用地,为了当地经济发展,通过招商引资提供比较便宜的商业用途,然后通过税收获得收入;二是高价提供商业用地,实际上是对农民不公平,把土地以非常低廉的价格拿到手上,高价卖给开发商而获得巨额卖地收入;三是把土地作为抵押进行融资而获得资金。也就是说通过税收,卖地收入与土地为抵押的融资,使得地方财政收入丰盛,靠这样的地方土地财政来做地方发展,确实取得了很大的成就。但是这样的发展方式越来越不具有可持续性,地方债务已经具有比较大的风险,并且土地资源是有限的,能转化为商业用地越来越少,好多城市周边土地已经比较紧张了,比如说上海。

地方财政还会进一步影响到经济生产和发展,中国政府更多的还是一个发展型政府,而不是公共服务型政府。在市场可以发挥作用的地方越位和错位,而在市场不能发挥作用或容易失灵的地方却大量缺位,导致了生、老、病、居、教等民生方面的后顾之忧问题,也就是需要存款来缓解万一失业后的生计问题,退休后养老问题,大病的医疗费问题,买房问题及子女教育费用的问题,而有钱不敢花。所导致的一个后果是居民预防性储蓄过多,消费意愿和能力不足。尽管近年来最终消费对经济增长的贡献率有所增加,但这与投资的非正常大幅下滑和出口的放缓有很大关系。从统计局住户调查数据来看,中国居民储蓄率约30%左右,仍居全球领先,且高于其他新兴市场国家(如其他金砖国家)和日本等发达国家的历史转型期(如日本的70-80年代)。中长期来看,宏观经济的可持续增长需要消费潜力的不断释放,而社会保障制度的完善和居民贫富差距的下降可以提高居民的边际消费倾向,刺激有效需求。

以上是我认为经济下滑的五重原因中第二个原因。

3.国有企业产能过剩、挤压民营经济,经济活力下降

国企改革谈了几十年,我20多年前就开始研究国有企业改革。观察近些年来各省经济增长数据,可以发现一个现象,即国有经济和国企比重越大、民营经济越不发展的省份往往经济增速越靠后,下降得越快,如东三省、山西省。而那些民营经济比较发达的地区,浙江、广东这些省份,仍然还保持比较高的增长速度。这两年贵州省由于中央政府转移支付的大量投入,使得经济增长很快,基础设施日渐完善当然也提高了当地的经济发展,但这种更多的是靠政府输血,还没有形成内生增长的真正基础。

东北经济之所以出现“断崖式下滑”,一个背景是东北经济在下滑之前,在政府的大力扶持下曾有过高增长。在国家2003年出台东北等老工业基地振兴战略之后,东北经济曾经在政策输血的支持下出现了一轮年均超12%高速增长,一直延续到2011年。抛开吉林省等地经济数据是否真实不论,这个亮丽经济增长与上届政府尤其是世界经济金融危机后政府高度介入经济活动、支持国有企业扩张的大背景有关,东北经济的一个特征就是政府介入深、国企比重大。显然,这是不可持续的。山西问题也差不多。

这些地区的国有企业往往凭借控制资源能源与优先获取金融资源的优势而占据过多要素,而民营中小微企业则面临比其他地区民营经济更为突出的融资难、融资贵,生产成本高的问题,发展严重受限,这就使得当地市场没有一个良性的竞争机制,经济活力下降。

以上是经济下滑五重原因中的第三个原因。这三个方面原因是经济方面的因素,严重地制约了经济发展速度,这一两年来虽然有所改善,特别是通过“三去一降一补”的改革治理得到了改善,通过中央政策,包括去年提出的保护包括私有产权,国有民营的保护,确实缓解了经济进一步地下滑,但是还没有得到根本性的改变和根治。

4.政府自身的目标管理缺失、不作为和慢作为现象普遍

虽然这些年由于政府比较重视这方面的问题,采取了一些举措而有所好转,但是仍然还有比较大的问题。政府与经济活动至今密切相关,市场在资源的配置中和没失灵的地方仍未发挥决定性的作用,政商关系仍密不可分,“跑项目、拿批文”是其一大特征,而在市场失灵应该发挥作用的地方缺位。政府对从事经济活动的各种程序审批、项目审批、准入壁垒依然众多,维护和服务性的有能、有为、有效、有爱的有限政府的目标还远没达到。政府部门(无论是否该管的)办事效率的高低,就成为影响发展包括经济发展的重要因素。一旦影响了政府官员的办事积极性,增长动力就会衰减,从而更一步地加剧了实体经济的困境。这是经济下滑的五重原因中第四个原因。

5.对“新常态”的理解出现偏差

最后一个原因就是对“新常态”的理解出现偏差。不少人认为在新常态下经济下滑是正常的,我觉得是对新常态的错误理解。“新常态”是指粗放式的高投资、高消耗、高污染所支撑的高速增长不可持续,在提高市场效率与社会公平正义安定有序治理方面要有新作为,使得还没有进入平衡增长轨道的中国经济保持一个中高速增长。从而,放弃粗放式高速增长的旧常态和提倡政府简政放权及减少政府的过位,决不应与不作为、放任经济放缓划等号,更不意味着经济增长的大幅、过快下滑,从而自我放松对实现经济增长目标的坚定承诺和责任心态。

上述五大原因可进一步归纳为三个结构性失衡:第一是经济结构失衡。主要表现在需求不足、产业过剩;民企和国企没有处于同等地位,市场结构失衡;转型驱动发展滞后,没有更快地从要素驱动向效益驱动乃至创新驱动转型。第二是体制结构失衡。主要表现在三重三轻,重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务,发展逻辑错位。第三是治理结构失衡。主要表现在改革共识减弱、贫富差距拉大、社会伦理失衡、生态环境破坏、政策执行不力、治理逻辑失灵。

这三个结构性失衡是层层递进的,经济结构失衡是表面现象,体制结构失衡是深层原因,治理结构失衡则是各种表象问题的根源。如果这三个结构性失衡的问题不能解决,那么中国经济只能是一如既往地随着政策松紧而上下波动起伏,形成过去几十年反复看到的现象:一放就乱、一乱就收、一收就死的反复循环,难以形成良性发展。要从根本上解决经济所面临的种种表象问题,实现良性发展,必须深究背后的深层次基础制度环境问题,解决这个问题必须合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界,而理清治理边界最关键的又是政府的定位要准确。突破经济困境和形成良性发展,迫切需要形成改革、发展、稳定、创新和治理五位一体的综合改革治理。

二.良性发展的制度逻辑及改革

国家“十三五”发展规划纲要明确提出,要“加快形成统一开放、竞争有序的市场体系”。如何让中国的市场机制更加有效运作,让政府定位更加合理,解决好市场失灵问题,达到更高的民众福祉,避免政府和市场制度之间的内在冲突及其潜在的激励扭曲,是深化改革和现代国家治理体系建立过程中一个重大挑战,而这就需要深化市场化改革,以此为中国实体经济服务和实现良性发展。

1.基本基础性制度才是经济良性发展的关键所在

中国实体经济陷入困境背后的原因是多方面的,包括周期性因素、外部性因素、国情因素等等。比如,外部性因素,美国的贸易政策、减税政策、政治因素等波动都可能对我们造成很大影响。当然,我们也可能影响美国和其他国家,美国和其他国家也可能影响我们,大家本来就是相互影响,也可能是相互促进。国与国之间在处理问题时都是利己的,逐利的,美国肯定站在它美国的立场上,我们中国当然也是站在自己的立场上。但无论怎样影响,外部因素不是最根本的,造成的问题更多的是来自于自身的原因,这就好比流感,如果自己身体足够好,抵抗力强,即使病毒来了也能坚持得住,不会感冒。

我们自身的原因就是制度的因素。在体制机制深化改革和治理方面现在还有不少问题,需要改进,因此,深层次的根源是制度原因,十八届三中全会已经指明的体制机制及其深化改革方面进展不够,有利于激发人们创业创新的基本基础的元制度还没有很好建立起来。基本基础性制度才是经济良性发展的关键所在,是决定性的因素。

基础制度由三方面的制度安排组成:1)治理(governance),并且必定要有依法治国的强制能力(coercive capacity)和政府的强执行力等方面的治理,2)具有诱因的激励制度,如市场制度,从而必定是包容性的经济制度,3)社会规范,也就是文化和理念的因素,这种无欲无刚的非正式制度安排是非常重要的。一流企业生产文化,二流企业生产技术技术,三流企业才是生产产品。企业的文化,学校的文化,一个国家的文化和理念,是最节省制度成本的,但不能在短期内形成,需要长期慢慢的积累,反复迭代积淀才能形成。

如果没有基本制度环境的改善,无论是何种财政政策和货币政策,都不可能激发工业革命或者企业家精神和创新精神,因为这些都是内生变量,是果而不是因。企业家天生就有创新精神吗?不见得。国企靠垄断就能创新吗?也不见得。还是要靠最基本的竞争市场。当然,并不是说只要搞市场经济就可弄好了,全世界的国家基本上都是搞市场经济,但真正弄好的不多。市场经济有好的市场经济和坏的市场经济之分,社会规范有好的社会规范和坏的社会规范之分,怎么才能有好的市场经济,怎么有良性的社会规范呢?在由政府、市场与社会组成的现代社会中,好的治理决定了好的市场经济和好的社会规范,其关键就是政府的定位要恰当。只有这样,政府与市场、政府与社会之间的治理边界才能得到合理界定,市场在资源配置中和不失灵方面的决定性作用才能得到充分发挥,政府的作用才能得到更好发挥。

2.改革不改革、改革到位不到位,经济增长差异巨大

当然,在由政府主导性经济向市场决定性经济转变的过程当中,需要有大量过渡性制度的安排,不能一下子就放开了。目标重要,但过程也很重要,怎么把这个事情办成?在中国从政府主导型经济向市场决定型经济转变的这个过渡阶段中,如果政府不作为、慢作为或乱作为,就会使得经济增长过快过大地偏离潜在增长率,无法形成良性发展。潜在经济增长率的释放要通过从要素驱动转向效率驱动、创新驱动的驱动转变,及从经济自由化向市场化、民营化的深层次制度改革来实现。是否采取了这样的改革,其差异巨大。

中国有很多例子,1980年初的时候小平同志说,中国本世纪经济发展,在GDP方面要翻两番。要达到这个目标,需要将GDP从当时的4%提升到7%以上。这样的高目标当时看起来似乎是不可能的,几乎所有的经济学家,包括我的导师林少宫和张培刚在给我们上课时论及此事,也都认为这是不可能的。因为他们是在假定制度环境不变的情况下来考虑这个问题,在20年这么长的一个时间段内将GDP提供整整三个百分点确实难以想象。但是,从计划经济向市场为导向的改革开放的结果是大大的超出了这个目标。这是被实践所检验的结论,量化分析的结果告诉我们对将来的经济增长和发展也大致是如此。

四位俄罗斯裔经济学家在NBER(美国国民经济研究局)工作论文(2015)“The Economy of People’s Republic of China from 1953”(《1953年以来的中国经济》)中对1953-2012年中国经济增长因素进行了分析,并对2012-2050年的经济增长做了预测,通过运用国际前沿的“楔子法(wedge method)”找到一些领域扭曲最大的地方,分别以改革开放前后各因素的贡献作为假设进行预测比较,其结论就是,改革与不改革,对经济增长影响的差别巨大,年增长率在2012-2024年相差近3个百分点而改革开放前后30年相差更大,超过四个百分点。

表1不同发展路径下的预期增长率比较

为了检验这个良好结果的准确性,我们上海财经大学高等研究院“中国宏观经济形势分析与预测”课题组也进行了不同的量化分析,通过“楔子法”也给予了同样的验证。在市场化的城乡改革和国有企业改革均迅速实现较为理想化的情景下,我国经济的潜在增长率在未来很长时间内都将保持在相当高的水平,自2016年起,仍能在未来的7-8年内保持7%以上的平均增速。与之相反,如果自2016年起各项改革即陷入停滞,则潜在增长率也会受到较大影响,在2016-2020年和2021-2025年的平均增速仅有5.57和4.36,极大地推升我国经济掉入中等收入陷阱的风险。

图4 中国宏观经济长时段分析与预测

3.激发创新与企业家精神有赖于基本基础的制度环境

学经济学的都知道,创新非常重要。创新改变中国,创新改变世界,创新驱动是国家命运所系。国家力量的核心支撑是科技创新能力。创新强则国运昌,创新弱则国运殆。我国近代落后挨打的重要原因是与历次科技革命失之交臂,导致科技弱、国力弱。所以,中国要从大国到强国,其发展方式必须从不可持续的要素驱动转向创新驱动。那么,创新,特别是应用性的科技创新,靠什么?创新型社会如何形成?靠企业家,靠企业家精神!靠能有利于创新,激励创新,能形成大批企业家和创新型企业的基本基础的制度环境。

很多人,包括许多知名教授也在谈到企业家、企业家精神很重要,他们的结论当然是对的,但遗憾的是他们没有论及到产生企业家和企业家精神背后的制度基础,甚至有些人还认为制度不重要。这样的观点是大错、特错了。企业家及其企业家精神不是一个天然具有的,企业家精神是衍生制度,是表层制度,它是依赖于基本、基础的元制度,它需要有一个良好的制度环境作为前提条件。比如说国企里面能有多少企业家和企业家精神,我看很少。而民企都是逐利的,但能否及愿意去创新则是取决于基本的市场制度,并且是规范的竞争市场制度,而不是政府随意干扰它才形成的。

科技创新不是孤立的,是建立在制度创新基础上的。科技创新与制度创新的关系是作用与反作用的关系。好的制度可以降低创新活动的交易成本,创造合作条件,提供激励机制,还有利于创新利益的内部化。科技创新体系制度基础的建设目标之一就是要促进创新要素间的互动与合作。的确如此,著名经济学家鲍莫尔(William Baumol)扩展了熊彼特的创新理论,论述了创新和企业家精神的确立依赖于制度的选择,从而是内生变量。如果影响企业家行为配置的游戏规则是非常性乃至破坏性的,那么创新和企业家精神也得不到释放。

还有人认为竞争不重要,垄断最重要,其逻辑是竞争的市场没有利润,而垄断的市场有利润,企业才愿意去创新,所以垄断很重要。这种似是而非的逻辑判断是机械、死板、静态的判读,是因果倒置。我的看法相反,是竞争而不是垄断才有动力去创新,不是垄断才有创新,而是创新才有垄断,不能因果倒置。如果只是谈垄断重要,那国企改革就不要改了,它本身就是垄断的,运输、金融行业、有规模经济的行业等基本上是被政府、国企垄断的,他们有创新的动力吗?其实,市场竞争和企业创新是不可分割的主体,它是一种辩证统一的动态关系。在座的企业家谁喜欢竞争?没有一个喜欢竞争,钱不好赚,竞争赚不到钱,企业家不喜欢竞争,最好垄断起来。而老百姓作为产品的需求方,却非常喜欢竞争的市场,他们能以最便宜的价格买到同质的产品,会有更高质量和新的产品供其选择。如果市场是自由的、规范的,不是垄断的,在是一种自由有序竞争的情况下,企业要获得大利,唯一的选择就是创新。就像苹果公司,本世纪初,由于乔布斯被赶走了,苹果公司几乎处于破产的边缘,其股价跌到3美元左右,乔布斯回归苹果公司后,通过颠覆性、革命性的创新,创造性地发明了智能手机,重新占领了市场,获得了巨大利润,促使其他手机厂商跟进,不断地改革创新,国内也诞生了一批诸如华为手机、小米手机等优秀手机品牌。

所以,市场竞争和企业创新是不可分割的整体,不能将其对立起来,难道不是?竞争导致企业利润下降,竞争越激烈,企业利润下降越快,利润下降导致企业有动力去创新,并且要生存还不得不去创新,创新得到垄断地位从而获得垄断利润,垄断利润就会吸引更多企业参与竞争,从而形成竞争→创新→垄断→竞争这样的反复循环过程。通过这种动态博弈,市场保持活力,导致社会福利增加和经济发展。所以,有利于创新的基本和基础性元制度才是最为关键的,如现代市场制度的建立。中国应致力于在经济领域形成这一制度性的良性循环过程,这才是企业愿意去创新的根本动力。民营企业而不是政府、国有企业,才是创新的主体,中国经济向创新驱动的转型关键还是要靠民营经济的大发展。

这样,表层制度的可执行性,比如说企业家精神和颠覆性创新,必须追溯到最基础元制度的自我实施性,而这个制度往往由所有博弈者的历史禀赋和动态博弈(如最基本的知识水平、认知程度、技术能力、文化信念、地理条件和基本的政治经济制度环境等)所决定。从构建制度环境层面看,就企业而言,包括构建明确的产权制度、良好的市场环境和相容的激励机制;就政府而言,包括有效的制度安排以及相关的支撑条件的构建。同时,在不同的博弈阶段,政治经济社会文化制度环境常常会由于前期的博弈互动积累而出现变化,不能把它永远固化,这样新的制度设计就要根据变化了的制度环境来制定,要因时、因地、因人,因事而议,不能凭空想象或刻舟求剑,演化和设计由此形成一种动态耦合。建构、完善和发展符合现代经济和科技发展规律的科技创新体系制度基础,对于培养科技创新人才,提高国家科技创新能力,实现我国经济的持续、快速、健康发展,具有重大的现实意义。

4.良性制度基于人性、信息和激励,它既是设计的,也是演化的

从上讨论,可以看出,制度既是设计的(改革,制定新的规则,也包括给人们经济自由),也是演进的,是逐步演进而设计的,这不像奥地利学派所认为的它们是完全演化的。如果只认为制度是演化的,那就不用改革了,特别是通过政府的干预把制度环境扭曲以后,我们还要用政府的执行力来促使改革,所以说改革制定新的规则。改革和制度约束并不是就意味着要收紧,放开也是一种改革,一种制度安排的设计。我们想达到的既定的目标,但是信息又不对称,怎么设计出一个游戏规则,即使个体在追求自身的利益的同时,正好也达到了社会和设计者、改革者所想达到的目标,这个就是激励制度,但是现在很多制度是激励扭曲的。所以,制度的设定非常重要。人的利己无所谓好坏善恶之说,任何社会现象归根结底都产生于个体的逐利性和个体之间信息的不对称性,关键在于用什么制度向什么方向引导。邓小平说得好:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”

要解决好治理和发展的逻辑,就要立足于信息不对称和个体自利性这两个最大客观现实,它们是制度设计的基本逻辑出发点。不同的制度安排将导致人们不同的激励反应,不同的权衡取舍结果,进而导致不同的结果。这就是为什么要调动老百姓的积极性,要明晰产权界定,要让市场在资源配置中发挥决定性作用。市场有很多问题,完全自由的市场不能解决贫富差距过大的问题,不能解决公共品和公共服务不足的问题,不能解决规模经济的问题,不能解决竞争导致垄断的问题。因为它完全是把人的逐利性,恶的方面充分的调动起来,因此需要恰当的引导,需要规范,从而需要政府发挥维护和服务的作用。

5.良性发展呼唤有能、有为、有效、有爱的有限政府定位

如前面提到的,我们需要有好的市场经济、好的社会规范,政府的恰当定位至为关键。的确如此,政府有很大的信息盲区,不可能成为事事都有为的“有为政府”,因而政府定位一定要恰当、合理。为此,我提出了政府的定位应该是“五有”的政府,即应该以有能、有为、有效、有爱的有限政府为目标推进改革,起到维护和服务的作用。简言之,有能主要是讲政府执行力的问题,有为就是政府在应该作为的地方不缺位,有效是政府行政的效能和效率的问题,这三个主要是处理好政府与市场的关系问题,以促进有效市场形成为导向,有爱则是讲处理好政府与社会的关心问题。

至于有限政府,就是:凡是现有市场能做好的,让市场去做,市场不能做好的,政府才需要去发挥作用。这样,它的治理边界一定是有限的。如果反对有限政府的说法,那么其必然是认为政府的治理边界是无限的。有限政府的基本含义就是,只要市场失灵(由政府的缺位或过位造成),政府就应该有为去补位或去位。这样,有限政府的治理边界应该限定在维护和服务上,起到维护和服务的补位作用。

为了避免误读、误解,我在这里特别强调的是,对不同的发展阶段,不同的体制,作为有限政府,其维护和服务的具体作用、内涵和程度会有很大的不同。比如,对理想极限状态,有限政府的边界是最小的,基本就是哈耶克描述的“守夜人”的作用。而对现实中的经济体,发展中国家,特别是转型经济体,市场还不是一个有效市场,归因于两方面的失灵,一方面是标准经济学教科书中所界定的市场本身的失灵,而政府又没有去补位,另一方面是由于政府的过位、错位所造成的人为市场失灵,而政府又没有从中抽身。这两方面原因的任何一个发生,都造成无法形成有效市场。

这时,政府就比“守夜人”政府要发挥更大、更好、更有执行力的作用,比如政府启动和主导改革,建立和完善有利于经济发展、创业创新的现代市场制度,提供提升市场功能的产业政策(称之为功能性或软性产业政策)以及提供对新兴行业和基础行业等政策(包括适度的选择性或硬性产业政策)方面的支持等等。这些都是由于发展中过程或转轨过程中的经济体还没有形成有效市场,因此政府应该发挥更多这方面的维护和服务作用。所以说,有限政府,特别在转型过程中的有限政府和守夜人的有限政府,在很大程度上是不一样的,尽管都起到维护和服务的作用,但是内涵和目标、任务及其程度等方面都有很大的差别。

实际上林毅夫及其团队用文字给出的有为政府的定义非常接近于有限政府,但问题是以现实中还没有建立起来的有效市场作为讨论前提,并且忽视了政府在信息和激励方面的问题。这样,尽管他们口口声声批评新古典,但所采用的分析框架及其假设其本质却是新古典有效市场假设的分析框架。另外,一方面,以集合定义的有限政府却有将计划经济下的政府也纳入在内的可能。即使忽略以上提及的这些问题,如果用有为政府的概念,就会给许多官员和政策部门过度干预经济活动的一个由头,这是你们学者说的。然而,这个有内在矛盾和歧义的有为政府的概念能最终解决我们前面讲的经济增长下滑的三个经济因素吗?能够解决要素驱动边际收益下降的问题吗?解决政府过度作为导致不可持续性的问题吗?

这样,尽管经济环境不同,发展阶段不同,有限政府作用的内涵及其程度当然会不同,但这些不同的作用都可归纳为政府在不同情景下应发挥维护和服务的作用。政府不仅要在它应该补位的地方“有为”,也要“有能”。所谓有能,就是有国家能力(State Capacity),能将国家意志、目标转化为现实的执行力。政府的执行力和权威也是很重要的。政府执行力可以由两种方式体现。一种执行力是由激励相容的具有内在诱因的制度来体现,主要是一种自我实施、有“胡萝卜”柔性的有执行力的经济制度,其范畴主要体现在经济活动方面的制度,如建立良性市场制度。另外一种政府执行力就是来自政府方面由强制力保障和驱动的执行力,如依法治国,规章制度及政策得到严格执行,严格起到维护(包括保护社会秩序、个体经济自由选择权和财产权等)和服务的作用等,这也是决定经济发展的一大重要因素和指标。中国经济改革之所以取得巨大成就,除了提供大量激励机制的松绑放权的经济改革,还有一个重要原因就是政府具有强有力的执行力,使之政治社会稳定和政府决策能够得到贯彻。

此外,政府还要有爱,有爱主要讲的是政府要关注民生、促进和谐,解决生态环境、贫富差距、诚信友爱、安定有序等方面问题,是处理好政府与社会的关系问题,以促进和谐社会构建为导向。如果我们的政府不真正为人民服务,公共服务如果没有到位,而是缺位的话,那么老百姓怎么能长久地支持你的改革呢?怎么可能称我们正在打造的市场经济是好的市场经济呢?

6.包容性经济制度、政府强制能力是良性发展的必要条件

美国麻省理工学院的德隆·阿西莫格鲁和哈佛大学的詹姆斯A. 罗宾逊两位教授写了一本书《国家为什么会失败》。该书一个观点强调的是包容性经济制度对经济增长的重要性,我同意这个观点。我认为,包容性经济制度这个维度是必要条件,任何一个国家如果不实施包容性的市场机制,在经济发展发面如果是汲取性的,肯定不行,不具有可持续性。历史上的文景之治、开元盛世、贞观之治、康乾盛世等时期的轻徭薄赋政策,都是施行了比较包容性的经济方面的国策,促进了经济增长。另外一种观点我不完全同意,他们认为政治制度一定是民主的、自由的国家才行,但是仅仅只看经济发展并不见得准确。中国2000多年的封建社会,绝大部分时期,直到1820年,中国无论是总产值还是GDP都是世界上数一数二的,但是封建王朝绝对不是民主的,也不是法治的,他们靠的是政府的权威性和执行能力,封建王朝有很大的执行力。在当今世界,无论是美国的资本主义制度还是中国的社会主义制度,尽管政治制度不同,但政府在一个方面却是相同的,那就是两国政府都有很强的执行力,再加上经济上都是比较包容性的制度,也就是胡萝卜加大棒缺一不可。可看出来,中国之所以在过去十几年来取得很大的成就,正应了小平同志所说的:“发展是硬道理,压倒一切的是稳定”。然而,中国的封建王朝,没有解决长治久安的稳定问题,朝代就反复更迭,每一次变更导致了中华民族财产和人口的巨大损失,但总的来说,在过去2000年来,中国基本上是世界上数一数二富裕的国家,就是因为处理好了经济和政治这两个维度。

经济上包容性和政治上强制能力(coercive capacity)都说明了政府的执行力(implementability)。经济上就是人性化的激励相容性,机制设计理论就是用implementability来等价表达激励相容的意思的,这是一种柔性的执行力,而强制能力却是一种刚性执行力。如果能综合采用胡萝卜加大棒再加上和谐社会理念,晓之以理、待之以利和动之以情,差不多是将一件事情办成,如国家成功的充分条件。因此,具有激励相容的包容性经济制度和具有强执行力的权威政府制度是良性发展和一个国家成功的必要条件,基本解释了古今中外一个国家、一个朝代为什么成功,包括了几乎所有国家成功,而缺乏这两个必要条件中的任何一个在历史上基本上没有一个国家是成功的。

7.良性发展呼唤国家治理、市场化和社会规范制度供给的综合改革

良性发展实际上是呼唤综合型治理方面的深化改革,经济上就是真正进行让市场在资源配置中发挥决定性作用和政府发挥好的作用的改革,政治上要有一个权威的国家治理能力和治理体系的现代化,第三个就是建立良好的社会规范。社会规范方面的问题不解决,经济不可能良性发展,社会不可能和谐。我非常认同上一届政府提出的社会主义和谐社会的特征:民主法治、公平正义、诚信有爱、 充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。即使我们的政府是一个有能、有为、有效的有限政府,但是没有爱也不行,当然有爱也不能过度,像欧洲过度的福利社会也不能长久,任何事情都有一个度。

总之,让经济良性发展、社会稳定和长治久安,政府的恰当定位至为关键,一个有能、有为、有效、有爱的有限政府才可能导致好的国家治理、好的市场经济、好的社会规范。所以,我的基本结论就是:中国经济社会良性发展的真正关键在于供给侧结构性体制改革,关键在于政府职能的合理定位。正如我在2016年12月12日中央电视台《新闻联播》中接受央视记者采访时所表示的那样,“从长期发展来看,标本兼治的任务是经济体制的改革、制度供给的改革、能不能够让市场发挥决定性作用的改革。”中国经济改革的理论指导要回归到最基本的经济学原理、逻辑和常识。

三.促进实体经济良性发展的改革切入点

中国经济社会良性发展和改革千头万绪,关键是对下面三个领域放开搞活:民营经济、金融市场和土地要素。我们要按照党的十八届三中全会报告所强调的,让市场在资源配置中和市场没有失灵的地方发挥决定性作用和政府发挥好的作用,如三中全会报告中所提及的,政府的职责和作用主要是:“保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”其核心问题是处理好政府与市场、政府与社会的关系。

明年就是改革开放40周年了,我曾在改革开放30周年之际写了一篇文章《从拨乱反正、市场经济体制建设到和谐社会构建——效率、公平与和谐发展的关键是合理界定政府与市场的边界》,可能是最早提到政府和市场边界的文章之一。现在回头看来,文章完整的标题其实应该是“效率、公平与和谐发展的关键是合理界定政府与市场及社会的边界”。因为看到这么多问题,其中不少反复出现,我们总要找出来其背后的深层次原因,哪些是最根本、最基本的关键性因素。近些年发现只讲政府与市场的关系远远不够,还要谈政府与社会,使我们的政府成为一个有能、有为、有效、有爱的有限政府,即还要关注社会规范的制定和形成。

促进实体经济发展的改革就是要让民营经济活起来,在这方面民企有很大优势和创新动力;要让金融市场活起来,金融只有为实体经济服务才能“底气十足”;要让土地要素活起来,要素市场扭曲等问题亟待引起重视并加以有效解决。具体而言,就是对待民营经济同等化、金融市场放开一体化、土地要素流转市场化。

1.对待民营经济同等化

中国的经济改革之所以取得这么大的成就,民营经济大发展是非常重要的因素。没有偏见的人都会把改革开放取得巨大成就归结于党的领导,这个毫无疑问是正确的,不过改革开放之前也是党的领导,也有人归结于政府的主导,但改革开放前也是政府的主导,甚至更厉害。所有这些都是改革开放前后都已有的因素。于是,人们应该问的是,哪些新的因素导致改革开放之前和之后经济增速的巨大差别呢?我认为,最重要的一个新的因素就是小平同志的松绑放权的改革,经济自由选择和市场化的改革,民营经济大发展的改革。经过近40年的改革开放,包括民营经济的非国有经济在就业岗位、产值贡献方面作出了主要贡献,在今后的效率驱动和创新驱动仍将会起到主要作用,这需要进一步提高经济领域的自由度和竞争度,尤其要消除一些不合理的行业进入壁垒、歧视性政策等,同等对待民营经济。

民营经济无论是产值还是就业已经占绝大部分比重,为什么下一步中国经济从要素驱动到效率驱动,还是要靠民营经济呢?创新分为两种,一种是基础研究的创新,这个是靠政府、大学。由于基础科学创新往往周期长,见效慢,但外部性巨大,从长远来说,基础性的研究关系到国家的安全,社会的稳定,经济的稳定,要有前瞻性的,但这种投入常常是亏本的,逐利的企业一般不愿意去做,这时,政府及其大学就需要补位,需要投入人力和资源去做,所以要靠国家。然而,创新不仅仅是基础研究创新,还包括应用科技创新。二者一个立足当下,一个立足长远,不可偏废,不应对立。

技术创新基本靠民企,为什么?全世界所有创新的成功率是多大?即使在发达成熟的现代市场经济国家,其创新的成功率只有5%,可能在中国连5%都不到,如果创新只有5%的可能性,国企敢创新吗?哪一个国企的领导敢冒这么大的风险去创新,即使他敢,上级主管部门会同样冒这样大的风险吗?敢创新也不让你创新,因为你是拿国家的钱,老百姓的钱去创新,但是95%的可能性是失败的。并且由国家垄断的行业中的国企有激励和动力去创新吗?这样,创新只能主要靠自愿承担风险的非国有企业,特别是民企。老百性不一样,民营企业哪里有钱哪里赚,甚至是铤而走险,无论怎样,失败了是亏你自己的钱。所以说从要素驱动到效率驱动,更加要靠民营经济,能不能让民企和国企公平竞争,同等的对待呢?

下图有两条线,红线是民营经济的全要素,绿线是国有企业的全要素生产率,可以明显看出来它们之间的差别,两种所有制的差别,我们并不是说国有企业效率低而否定它,因为它还要起到社会保障、保证就业、维护国家安全,效率低一些也能理解,任何国家都需要有国有经济,但是要有一个度,比重不能过大。

图5 规模以上工业中的国有和非国有TFP(全要素生产率)

那么,如何支持民营经济发展呢?我的建议是,一要降低民企的过重税费负担,放水养鱼。现在土地价格这么高,生产成本已经跟美国非常接近了。现在特朗普领导的美国政府准备大幅度地减税,一旦成真,其企业的生产成本可能要低于中国企业的生产成本,美国企业的竞争力将会要高于中国的企业。二要提供公共基础设施与服务(基础研究、交通设施、网络设施)。比如贵州近几年确实发展很快,重要的原因就是把交通设施高速公路修起来,贵州都是山,经济根本发展不起来,但是政府提供了便利的交通、网络设备,经济马上活了起来,增长马上就高起来了。三要支持民企创新平台建设,树立科技是第一生产力的发展理念。四要降低个人所得税率,这样有利于高薪吸引人才回国服务。五要支持人才引进,积极鼓励和支持引进高层次人才。

当然,我们还需要持续深化和推进国企的改革。如同陈清泰教授在这次于野三坡论坛所论述的那样,国企深层次的体制问题最终要靠企业制度来解决,政府管企业的体制受到越来越严峻的挑战,一种改革的思路是政府转到管资本上来。

2.金融市场放开一体化

邓小平曾说,“金融很重要,是现代经济的核心。”金融只有在为实体经济发展服务的过程中,才能成为经济的中心,中国经济长远可持续发展需要金融改革发展动力的支持。目前,中国的金融市场还是一个政府监管过度、干预过多的市场,准入壁垒森严的国有垄断市场,由此导致了金融资源配置扭曲,金融进入实体经济的管道没有打通,迫切需要进一步加大对内放开、对外开放搞活的力度。

互联网金融作为金融业的新生事物,来自民企、来自民间、来自草根,已经并将继续对国有部门依然占据主导的传统金融带来巨大改变,是中国经济在从要素驱动向效率驱动、创新驱动转型的关键历史阶段出现的一种新的业态。智能手机加上大数据、云计算等技术革命,使得个人和中小微企业的市场行为和信用记录越来也为外人所知,信息越来越对称,同时使得融资的风险得以由众多的债权人分担,这样就既可以降低融资交易成本,尤其是会大大解决中小微企业贷款难的问题。

3.土地要素流转市场化

要素市场的扭曲特别是竞争性土地市场的缺失,已经影响到经济的方方面面,特别是使产品市场、货币市场、劳动市场、资本市场和地方财政体系均发生扭曲,进而引起经济结构的扭曲。城镇化依然是中国经济发展的重要动力,但是要转换到市场导向的、开放型的城镇化道路上来,首先还是必须提供这种城镇化的必要条件——由真正的土地市场来配置土地。政府应该回归到维护和服务的职能上,主要管城市规划、区划,管理土地市场的外部经济性,提供公共产品和服务,放手让市场配置土地,促进市场导向的城镇化早日完成。

土地要素流转的市场化改革还需财政体制改革的配套跟进,因为前者意味着地方政府将有很大一部分收入需另辟财源。房子的增值相当一部分来自于城镇化公共设施的改善和提供,可采用国际通常方法,将集中在房地产开发和销售环节的税费,整合成或增加房产物业税,每年征收。这既利于提高效率,也更能彰显公平。通过提高持有环节的成本,让投资者把房子投放到租赁市场和二手房市场上去,形成真正的消费品,降低高空置率。此外,通过此项税收可以调节社会财富分配和平衡收入差距。对地方政府而言,也许是一种比一步削减土地出让金及有关税费更具可操作性的方式。

改革的时机很重要,一旦错过时机,可能会困难重重。我们现在不得不面对的现实是,现在许多改革的难度越来越大了。比如,房产税,如果放在20年前,甚至15年前,大家都没有房子时,先定规则就容易得多,收房产税是很简单的一件事情,但是越往后越难,遗产税也是如此。所以,改革的方法论一定是我合著《中国改革:历史、逻辑和未来》中所详细论述的那样,要:明道、树势、优术和抓时。

这是我今天讲座的内容,谢谢大家。(完)

文章来源:微信公众号“上海财经大学经济学院”2017年10月3日(本文仅代表作者个人观点)

责任编辑:李丕
改革 改革开放 土地改革 金融改革 经济改革
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