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腓特烈:诚意十足,细节待议——新《中华人民共和国安全生产法》简评

来源:观察者网

2021-07-06 08:19

腓特烈的大话堂

腓特烈的大话堂作者

文体产业律师

【文/观察者网专栏作者 腓特烈】

6月21日,国务院安全生产委员会派出由有关成员单位负责同志带队的16个督导检查组,从即日起至7月上旬对全国31个省(区、市)及新疆生产建设兵团开展安全生产重点督导检查工作。

据@应急管理部消息显示,督导检查将聚焦煤矿、非煤矿山、消防、危险化学品、工贸、燃气、房屋市政工程施工、学校、道路交通、水上运输、道路运输、渔业船舶、旅游、特种设备、体育等15个重点行业领域,突出排查治理重大风险隐患,推动各地区发现问题、层层压紧压实责任解决问题。

而在此一周多前,即6月10日,新《中华人民共和国安全生产法》(以下简称“新安全生产法”)颁布,并将于今年9月1日正式实施。

作为生产安全领域的根本大法,新安全生产法基本回应了党和国家、政府和人民群众长期以往对“安全生产”的重视,落实了“层层负责”的生产安全责任监督管理体制,并在以下方面有了突破性的进步:

1、扩大了生产安全监管责任承担主体范围,在此次修法中,新增了开发区、工业园区、港区、风景区等以往未被原《安全生产法》关注的安全监督责任主体;

2、加强了对新兴产业的关注,通过第四条第二款“平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点,建立健全并落实全员安全生产责任制,加强从业人员安全生产教育和培训,履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务”等条款,未雨绸缪地设置了新兴行业、领域的安全生产责任制及其监督体制;

3、设置“通过相关信息系统实现信息共享”的信息共享机制,并将“组织开展危险源辨识和评估”,强化了“事前预防胜于亡羊补牢”的立法思想,积极争取“防患于未然”;

4、完成了与《中华人民共和国民法典》(以下简称“民法典”)的融会贯通。新安全生产法的立法,也受到了“社会生活的百科全书”民法典的影响,最典型的标志莫过于将原安全生产法中饱受诟病的“第五十三条 因生产安全事故受到损害的从业人员,除依法享有工伤保险外,依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的,有权向本单位提出赔偿要求。”修改为“……依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的,有权提出赔偿要求。”即修改了以往有关生产安全事故民事责任由“本单位”承担的“一锅烩”;

5、增加了安全生产责任的罚款金额,增强了行政层面的安全生产保护。

而在本文中,笔者无意继续对这些公认的成就再进行反复赘述,而主要着眼于新安全生产法中那些仍然值得商榷或可能存在进一步提高空间的立法内容,并提出可能的建议。

一、体量不够的“百科全书式”立法和无中生有的细节性规定

从2002年至今,在历代安全生产法颁布的同时,并没有一部“安全生产法实施细则”或“安全生产法实施条例”同时颁布,而从包括新安全生产法的法律条文来看,其中亦有不少“事无巨细”、非常细节性的规定。就此看来,安全生产法立法似乎想走“百科全书”式的立法体例。

然而,仅仅119条法律条文的“体量”,恐怕不足以撑起包罗万象的“百科全书式”立法,立法也无法在仅仅119条法律条文中对所有应当规定的细节“面面俱到”,而这种立法思想基础和实际体例的不同和矛盾,就造成了很多为了“细化”而进行的立法不但可能是值得商榷的,甚至可能是完全多余乃至会引人误解的。

例如,此次新安全生产法第三十六条,相对于以往规定增加了两款新规定,然而,在本条第二、三款已经规定了“生产经营单位必须对安全设备进行经常性维护、保养,并定期检测,保证正常运转。维护、保养、检测应当作好记录,并由有关人员签字。”“生产经营单位不得关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施,或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息。”的情况下,新增的本条第四款却非常生硬地插入了一句:

“餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的,应当安装可燃气体报警装置,并保障其正常使用。”

显然,第四款的规定显得完全没有必要——难道餐饮等行业的生产经营单位,不属于“生产经营单位”的范畴?

诚然,针对如所谓的“高危企业”,立法应当对其有特殊的规定,但显然,从任何角度看,餐饮企业都绝不属于矿山、金属冶炼企业等传统意义且有法律法规背书的“高危企业”,完全没有必要在其他生产经营单位之外对其额外进行规定,更不用说仅对“安装可燃气体报警装置”强调一笔。

更尴尬的是,新安全生产法第三十六条第四款的具体文字内容,甚至还有“画蛇添足”之嫌。

如果该条规定是为了“全面细化”而设置的,又为何单单规定了“使用燃气”的“餐饮行业的生产经营单位”要安装“可燃气体报警装置”,以及在“使用燃气未安装可燃气体报警装置的”情况下承担相应的法律责任?

根据国务院《城镇燃气管理条例》规定,所谓“燃气”,仅指“作为燃料使用并符合一定要求的气体燃料,包括天然气(含煤层气)、液化石油气和人工煤气等”。电力,或炭火、木柴等固态燃料显然不包括在其中,而只强调“燃气”和“燃气报警装置”,甚至可能会让使用非燃气类能源的餐饮行业生产经营单位产生误解,认为自己完全没有安装相应的安全、报警设备的必要。

二、未能解决何为“危险物品”定义的老问题

长期以来,我国有关公共安全的法律法规中,有关何为所谓的“危险物品”,一直缺少系统、详尽的规定,甚至连立法方式都不尽相同。

如《中华人民共和国产品质量法》采用了“性状描述”式的立法模式,指出,所谓“危险物品”,具有“易碎、易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性”的性质。而《中华人民共和国人民警察法》采取了列举式的规定,规定“枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等”属于“危险物品”,后者规定中明确属于危险物品的管制刀具显然不具有前者规定中“危险物品”的应然性质。

即使是那些公众意见确认无疑属于“危险物品”的产品,如易燃易爆物品,部分法律的规定也相当混乱,如在《中华人民共和国道路交通安全法》第四十八条规定中,“爆炸物品”和“易燃易爆化学物品”甚至是并列存在的。

关于何为“危险物品”,新安全生产法沿袭了原安全生产法列举式加性状描述式结合的规定。新安全生产法第一百一十七条规定:

“危险物品,是指易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等能够危及人身安全和财产安全的物品。”

这一对“危险物品”进行定义的规定存在诸多问题,第一个问题在于,若按“列举式”立法理解,该规定中的“危险物品”范围显然过窄。

举个最简单的例子,若以新安全生产法列举的三项“危险物品”来定义何为“危险物品”,那么以烟花爆竹为典型的爆炸物品,是否属于危险物品的范畴,都是不确定的——新安全生产法并未对何为易燃易爆物品进行规定,而在诸如《交通安全法》、《交通运输部关于发布<国内水路运输旅客禁止携带和禁止托运物品目录><国内水路运输旅客限制携带和限制托运物品目录>的公告》等法律法规中,“爆炸物品”与“易燃易爆物品”都是彼此独立的。

但反过来,如果从性状表述的角度理解,将所有“能够危及人身安全和财产安全的物品”都列为“危险物品”,那所谓“危险物品”的范围显然又过于庞大了,甚至是剪刀、文具或者厨具,都可以被纳入“能够危及人身安全和财产安全的物品”的范畴。如此庞大的“危险物品”范围,显然有违新安全生产法的立法初衷。

实际上,国家标准《危险货物品名表》(包括GB 12268—2005,也包括GB 12268—201×,即拟代替 GB 12268—2005的报批稿)已经对何为“危险物品”进行了相当系统的定义,并进行了非常完善的列举。

以《危险货物品名表》作为界定何为本法律规定的“危险物品”的依据,不但规定更加清晰明确,内容更加通俗易懂便于理解,也不乏先例——同样将于2021年9月1日正式实施的新《中华人民共和国海上交通安全法》(以下简称“新海上交通安全法”),就在其第一百一十七条规定:

“危险货物,是指国际海上危险货物运输规则和国家危险货物品名表上列明的,易燃、易爆、有毒、有腐蚀性、有放射性、有污染危害性等,在船舶载运过程中可能造成人身伤害、财产损失或者环境污染而需要采取特别防护措施的货物。”

两份发布时间间隔不长且均由全国人大常委会制定的新法律,却在定义何为“危险物品”或“危险货物”的相关条文上差距巨大。这显然表明,在立法的“前后一致”问题上,新安全生产法仍有可以提高的空间。

三、未能解决何为“从业人员”定义的老问题

另一个新安全生产法未能解决的定义问题则是“从业人员”,即在新安全生产法中出于受保护的核心地位的“从业人员”,究竟指的是企业的哪些工作人员。

显然,对于生产经营企业而言,一位每日安坐办公室,仅从技术角度提出专业意见(很多专业意见甚至和一线的生产经营无关)但从不“下井”的专家顾问,和需要日复一日“下井”工作的一线工作人员,都属于广义的“从业人员”的范畴。但显然,针对前者,无论是其可能面对的来自于生产的风险,还是其应当受到的以落实“安全生产”为目的的各项保护、帮扶措施,正常情况下,都要远远小于后者。

而不对不同的“从业人员”做出定义和区分,笼统将其视为“从业人员”,既不利于企业的专业化管理(例如,以新安全生产法第二十四条第二款为例,其规定“前款规定以外的其他生产经营单位,从业人员超过一百人的,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员;从业人员在一百人以下的,应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员”,若不对“从业人员”进行区分,那么一家拥有100名全部是做案头工作的文员的企业,需要设置专职的安全生产管理人员,而一家拥有99名一线生产工人的企业,却只需要设置兼职的安全生产管理人员即可),也不利于“好钢用在刀刃上”,为一线或可能参与一线工作的工作人员提供最佳保护,甚至可能造成不必要的资源浪费。

因此,针对专业分工,以及更加细化的“从业人员”定义,新安全生产法同样存在可以改进的空间。

四、可进一步加强与其他法律的融会贯通

与其他法律法规,特别是与民法典的融会贯通,是此次新安全生产法立法的重要亮点。但客观而言,新安全生产法在与其他法律的融会贯通方面,还有可以进一步提升的空间。

例如,此次新安全生产法立法,非常强调直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施及其相关数据、信息的重要性。但不可否认的是,这些相关的数据、信息,必然要同时受到民法典以及同样将在2021年9月1日生效的《中华人民共和国数据安全法》(以下简称“数据安全法”)的规制。

针对数据安全的问题,新安全生产法仅规定生产经营单位不得“篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息”,却未融会民法典、数据安全法的规定,对生产经营单位可能突破数据的合理使用的界限,滥用数据,或者生产经营单位以收集安全生产相关的数据为名,随意收集与安全生产不相关、无必要的数据等不合理的越轨行为,进行相应的规制。

显然,在一部对“安装可燃气体报警装置”都要额外设置一款规定的法律中,忽略民法典、数据安全法中反复强调、至关重要的数据合理收集、使用问题及其规制,恐怕是不全面的。

除此以外,在其他关于安全生产至关重要的规范性文件,如《国务院办公厅关于印发安全生产“十三五”规划的通知》中,亦有诸多合理、宝贵的建议和意见,诸如“关键危险场所智能化监控”、烟花爆竹等危险产品实现产销融合、经营连锁和运输专业化等,都可以得到新安全生产法的关注与落实。

五、结语

综上所述,新安全生产法具有划时代的意义,党和国家对安全生产问题进行了值得称道的立法改革,充分体现了落实“安全生产大于天”的决心。但亦如上文所述,新安全生产法仍然具有可提升的空间。

笔者个人建议,针对本法未来的修订,可从以下方面考虑着手进行:

1.扩充安全生产法的体例、条文数量,使其可以像民法典一样,成为真正的“百科全书式”法律;或者如一般的单行法律一样,删除不必要的“繁文缛节”,仅对至关重要的原则性法律问题进行规定,而将细节问题留给行政法规、部门规章进行强化;

2.务必避免“定义不明”的情况继续发生,如可参考新海上交通安全法,对“危险物品”这一概念进行细化规定;

3.可进一步加强安全生产法与其他法律的融会贯通,注意吸取其他法律法规或规范性文件中已经提出的合理意见和建议。

朱子有言:“大抵立法必有弊,未有无弊之法,其要只在得人。”自诞生之时便完美无瑕的法律,当然是不存在的。正是来自于全国上下方方面面的关注、讨论、研究、建议和意见,才可以让一部法律法规在体系上日趋系统,内容上日趋完善,并从需要仰望的“头上的星空”,最终成为可以为广大人民群众所学、所想、所用的大众“道德律”。

新生产安全法概莫能外,从立法到完善非一朝一夕所能完成,只不过与人民群众生命和财产安全密切相关,因此笔者期望它能尽快解决旧有疑问,或为不断出现的新问题提供有效指引。

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责任编辑:李泠
安全生产法 法律 危险 从业
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