夫梓:有些关于中国体制的研究,过度夸大央地和条块的交锋

来源:观察者网

2022-03-04 08:34

夫梓

夫梓作者

政治学者

【文/观察者网专栏作者 夫梓】

在“2021-2022中国经济年会”上,中央财经委员会办公室分管日常工作的副主任韩文秀围绕目前的经济形势进行了主题发言。值得注意的是,在讨论经济问题的同时,韩文秀副主任延伸谈到了公共政策推进的问题,具体指出了保障经济平稳运行的政策要求,强调了警惕“合成谬误”与“分解谬误”的出现。

韩文秀副主任指出:“经济社会发展是一个相互关联的复杂系统。要防止出现合成谬误,不把分兵把关变成只顾自己、不及其余,避免局部合理政策叠加起来造成负面效应;又要防止分解谬误,避免把整体任务简单一分了之,更不能层层加码,导致基层难以承受。制定和实施政策,都要坚持系统观念和实践标准,遵循经济规律,以实践效果检验政策的成败优劣。”

其实,“两个谬误”所指的现象并不难理解。“合成谬误”主要是决策或政策被分配下去后,各个执行方只考虑自己,不考虑政策的整体性要求和全局性责任,最后每个执行个体貌似“理性”的行为叠加反而成了集体的谬误。就像抗击新冠疫情初期,个别地区出现了只顾“自扫门前雪”的情况,造成了一些全国性物资流动受到阻碍等问题,影响到抗疫全局,最后只能由中央出手纠偏。

今年,国务院联防联控机制综合组开设了“春节返乡路”公众留言板。群众在返乡途中遇到的“层层加码”等问题,可以在这里反映。

“分解谬误”也很容易理解,中央纪委监察委去年通报了一个案例,陕西省人社厅为贫困劳动力等重点群体搭建了一个常态化就业供需平台,即“秦云就业”小程序,但分配给各市的注册数量远超过当地重点人群数量。在推进过程中,还将注册任务与目标任务考核、资金分配挂钩,导致部分地方层层摊派注册任务,分解到街道、乡镇,甚至中小学校、幼儿园,加重基层干部负担,造成不良社会影响。

不管是“合成谬误”还是“分解谬误”,本质都不宜简单理解为“政绩观的扭曲”,还要考虑各方面行为选择的制度原因:为什么会各顾各的?为什么那么急于求成?又为什么会机械分解、刚性执行?究其根源,是行为主体所处的权力关系扭曲,影响了良性激励机制,进而损害了以落实“责任”为基础的决策和执行。

一直以来,中国的经济社会发展背后都有一个政治经济学问题。改革开放以来,中国构建了一个创业型的政府(Local entrepreneurial government)体系,通过体制内的一套特别的制度安排,不仅为官员的行为选择提供较为稳定的预期,而且为市场主体提供了较为充分的激励。

这套制度安排的关键是央地关系和条块关系之间科学的权责配置,既坚持“摸着石头过河”,保持广泛充分的发展激励,又着力提高国家能力尤其是中央政府的能力,保证国家大事有人管,地方小事有人干,实事求是、因地制宜,使中国在数十年里时间里保持了良好的社会发展预期与各方面权力关系的相对平衡。

这不仅是中国的市场经济得以成长壮大的原因,也是中国的官僚体系内部在决策层和执行层之间既能够合理分工又可以密切配合的关键,是国家体系作为一个“有机体”始终保持健康、良性运行的关键。凭借这一制度,中国获得了稳定发展的重要制度优势和时间优势。

过去,西方一些学者批评中国是一个体制碎片化的国家,他们认为,中国政治结构的复杂性使得中国的行政体制中存在不同条块各自为政的现象、缺乏通力协作的能力,这可能导致中国的决策进入了一种漫长、无序、渐进的状态。譬如在《中国的政策制定:领导、结构和过程》一书中,奥克森伯格等学者就以三峡工程为例,指出农业、能源、环境等部门基于各自的利益进行着激烈的交锋,政策过程成为了系统、部门博弈的舞台,这其实就是韩文秀副主任所说的“合成谬误”现象。

但是值得注意的是,中国在很长时期内并没有出现他们所预想的这类谬误,更没有陷入国家分崩离析的陷阱。相反,中国的决策体系在“合成”方面具有比较出色的政治能力。

1994年12月14日,建设者参加三峡工程正式开工典礼。新华社记者 杜华举 摄

中国在1992年以来先后在国企、金融监管、市场监管、能源改革、民生保障、环境保护等各领域,达成了一系列重大的改革成果,推动了经济社会持续发展。2009年中国的“新医改”是一个典型的决策现象,曾经先后有20多个中央部门、30多个省市自治区、十几家国内外政策智库参与这项重大决策。

同世界上任何国家一样,不同决策主体之间、利益相关方之间存在着不同程度的价值、认识、职能甚至利益方面的差异,政策制定的过程免不了各种矛盾、冲突,但是在中央政府的统筹协调下,最终都有能力调和各种观点和方案,最大程度形成一个代表人民整体利益和国家全局要求的政策方案。

在一个高度分权的体系中如何能够有效“合成”呢?类似的研究没有看到中国在顶层设计中有一种驾驭政策体系使其“有机合成”的能力。这种驾驭能力部分源自于必要的权力集中,这是发挥“全国一盘棋”的重要因素,例如20世纪90年代的国有企业改革、行政体制改革以及2002年以后的社会保障领域的改革等,是在中国的中央集权尤其是中央财税汲取能力达到一定程度后完成的。

然而,我们不能忽略这些重大改革背后更加重要的因素,这就是中国的制度为政策体系等方面提供了一个比较包容的交流空间和试错空间。

这里所说的包容的交流空间和试错空间,并不仅仅指中国广泛存在的政策试点和实验模式,这是以一种不预设结论和结果的方式推行政策,通过地方试点或实验结果“自然合成”的形式获取可行政策方案。这既以较低的成本控制规避了可能的政策失误带来的整体性风险,也通过广泛的试点经验对勘,实现了政策选项的优化。

除了这种方式,中国政策体系中的包容空间还体现在中国政治体制内部拥有极强的包容性。在党与国家机器之间、中央与地方之间、条与块之间,是一种既清晰分工又彼此密切合作、还能够形成一定制约的关系。在尊重民主的基础上形成集中,在集中领导下贯彻民主,才能有效实现上下联动、协同配合。如果权力过于分散或过于集中,都不能实现良好的有机合成。

前面提到的一些关于中国政治体制的研究,过度关注地方和部门的交锋,夸大了中国决策过程中的权力斗争和相互扯皮,却忽略了不同部门在交锋的过程中,也讲清了问题,揭示了各方立场,明确了各方权责。这其实有利于形成更大更稳固的共识,由此使得大目标得以在交锋与协商中逐步推进,这就是中国“大一统”的密码,也是中国条块体制的密码。

凭借这些优势,中国的体制既有“化整为零”的精神,又有“化零为整”的能力。所谓“化整为零”,就是做了决定要相信各个方面,放手因地制宜去办。1953年,毛泽东同志领导一个委员会在杭州起草《中华人民共和国宪法》,当时有人作了一首八行押韵诗,归纳了宪法中规定的我国政治制度的功能,这就是著名的“大权独揽,小权分散;党委决定,各方去办”。

中华人民共和国宪法起草委员会(资料图)

所谓“化零为整”,说的是权力从哪里来的问题,不是凭空产生,更不是源自规范性原则,而是建立在现实中分散的权力基础之上的,重大决策要尊重各方面意见,尤其需要包容执行层的意见。这样在政策实施中,才能把零散的力量集中为一个整体,形成治国理政的强大合力。

“两个谬误”的根本就是责任体系的扭曲。如果一个体制只管各顾各的,上层只顾提要求、定标准,而不管中下层是否具备落实的条件,就会出问题。反过来,如果执行者被迫夹在上下两难的尴尬境地中,同样难免出现一系列谬误。历史上著名的“东南互保”事件是最极端的“合成谬误”的负面案例,伤害的不仅地方,还有中央权威。

中国的国家体系得以健康发展,根本上就是要能够在巩固中央权威的前提下,形成一种最广泛的激励机制,确保各方面真正实事求是、真正积极落实责任。

当前阶段,避免“两个谬误”首先要明确“摸着石头过河”的方法论没有过时,各种改革要坚持顶层设计和基层探索相统一,要允许试错空间,也要允许各中形式的丰富协商、协调和体制内广泛的协议。作为决策层,要破除机械的管理主义思维,破除权力中心论,构建“收放自如、进退裕如”的国家治理体系。

避免“两个谬误”还要注意辩证看待价值中心论。改革时代许多事情由部门和地方来决定,后者按照实际情况或先例来决定政策,实际上就是坚持实事求是的原则,使得市场社会主体对政策发展有预判和预期。如果盲目将立场和原则悬浮于现实条件之上,就会带来市场预期不稳的问题,所有人都会束缚住手脚,做机械处置,结果难免酿成两个“谬误”。

最后,从各级干部的角度来看,在观念和行为上也要跟上形势。新阶段我国发展的形势和任务决定了改革需要多要素联动,“法与时转则治,治与世宜则有功”,各级干部要适应从“摸着石头过河”到“系统整体设计推动”改革的重大转变,以更为主动的精神,在谋划政策、设计政策和推行政策中,善于左顾右盼、上下衔接、内外融通、与时俱进,不断提高责任落实能力和治理能力。

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责任编辑:吴立群
合成谬误 分解谬误 摸着石头过河 顶层设计
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