顾宾:软法治理与“一带一路”法治化和全球化

来源:《外交评论》2022年第4期

2022-07-21 08:02

顾宾

顾宾作者

北京外国语大学法学院副教授,中国论坛特约专家

【文/顾宾】

一、 前言

习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上指出,“规则和信用是国际治理体系有效运转的基石,也是国际经贸关系发展的前提”。“一带一路”以发展为导向,法治不仅不会限制发展,而且有利于高质量发展。法治化是高质量共建“一带一路”的内在要求和显著标识。法治还是国际交往的共同语言,“一带一路”法治化有助于东西方世界携手共建“一带一路”,助力“一带一路”全球化。

学界对法治的认识,经历了由“法即硬法”到“法是硬法和软法的混合法”的发展过程。诚如中国现代行政法学开拓者罗豪才所言,“当摆脱了国家强制力的束缚后,法的视野就豁然开朗了”。在国际法治领域,软法成为推动全球治理的新形式,拓展了国际法范围,发展了国际法规范,提升了国际法影响力。软法与硬法一起,成为国际法治的重要载体和表达形式;软法甚至成为“在全球各重大领域内的人类实践充分展现的总格局、新趋势”。

共建“一带一路”体现中华文明气质。中华文明提倡政府引导,推崇顶层设计和政策协调;中华文明具有包容属性,鼓励各利益相关方自愿参与,且参与形式灵活;中华文明注重实效,问题导向与结果导向并重;中华文明强调渐进性,不作预设,在动态调整中总结发展。中华文明崇尚“和合”,强调合作、注重和谐、淡化对抗。软法的达成以协商一致为原则,与中华文明的气质具有内在一致性。以软法思路推动“一带一路”,是中华文明对现代国际法治的重要贡献。

共建“一带一路”经过多年发展,初步形成多层次、立体面的宏大治理框架。在这个框架下,推进“一带一路”建设工作领导小组发挥牵头抓总作用,“一带一路”国际合作高峰论坛提供多边合作平台,联合声明、合作倡议、谅解备忘录、多利益相关方协议、专业标准等数量众多的软法文件作为规范基础。“一带一路”软法治理思路渐趋明晰,在理论层面提出“一带一路”软法治理体系,条件已经成熟。芮沐先生曾说,“法律不好,人家如何敢来?”构建一套完善的法律治理体系,可以有力保障“一带一路”的高质量发展。

2017年9月15日,在山东省威海港,首列由山东威海港直达德国杜伊斯堡港的中欧班列发车。 新华社 发

二、“一带一路”与软法原理

国际合作的法律形式,可以是具有法律拘束力的条约形式,也可以是没有法律拘束力的软法形式。“一带一路”已经发展成为一个庞大的、尚在不断扩张的“软法”网络。在这个网络中,通过颁布和商签各类“软法”文件,国际法主体表达对“一带一路”的认可与支持。

“一带一路”之所以选择软法形式,主权是主要考量因素。国际法的本质是各国同意让渡主权,软法有助于保留各国政策空间。选择软法的另一个原因是“一带一路”的不确定性。“一带一路”具有全新、复杂和变动的特点,各国在无法确定其国际承诺后果时,倾向于接受软法。

软法有三个方面的立法技术优势。第一,软法不产生具有法律拘束力的国家义务,因此避免征询本国立法机关的意见,也无需对外公布协议文本。政府在保密状态下谈判,不受外界干扰,达成协议的可能性及效率更高。第二,软法立法语言通常比较原则,以宣示和倡导为主,不急于厘清细节、形成具体义务。首先建立互信,为进一步合作留有空间,体现渐进式谈判策略。第三,软法不需要独立的第三方机构来解释和管理协议,既节约了经济和时间成本,也保留了参与方的自主权。

在逆全球化抬头的时代背景下,国际社会通过条约展开合作变得越来越困难。此时柳暗花明,软法的独特作用和优势凸显。要知道,法律拘束力从来不是规则得以实施、目的得以达成的唯一原因,甚至不是主要原因。规则得以实施,混杂着其他非法律的因素,比如现实利益判断、寻求对等待遇、出于声誉考虑等等,“法律只是政治话语的延续而已”。各国在“一带一路”合作中选择软法形式,有效避免来自国内外的政治掣肘;一些游离在“一带一路”之外的国家,也通过与中国签署软法协议,实质参与“一带一路”建设。

三、“一带一路”软法体系

据“一带一路”官网统计,中国已经同149个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。本文主要研究中国政府与各类主体(含外国中央政府、地方政府,港澳地区,国际组织,各类企业和社会组织)签署的软法协议。除此之外,中国政府单方颁布的“一带一路”软法文件,例如“一带一路”领导小组颁布的文件,考虑其在“一带一路”治理体系中的顶层设计位置,也纳入本研究范畴。

这些数量众多的软法文件,应以何种逻辑类型化,形成一个完整且开放的体系?这是一项重要的基础性工作。罗豪才教授曾把行政法分为组织法、行为法、救济法三大板块;笔者曾把亚洲基础设施投资银行(亚投行,AIIB)法律研究分为公司治理、业务标准、争端解决三大板块。本文在“一带一路”软法治理实践基础上,主张“一带一路”软法体系应由参与主体、业务标准、争端解决三大板块组成。“参与主体”(entity law)的划分依据是“一带一路”软法文件的签署主体数量和特征,进一步分为四个部分:双边软法,多边软法,多利益相关方软法,以及单边软法。“业务标准”(operational standards)的划分依据是高质量共建“一带一路”所需关注的高标准,细分为三个领域:债务可持续,环境可持续,以及廉洁丝路。“争端解决”(dispute settlement),指与传统纠纷解决机制并行的多元化纠纷解决机制。

“一带一路”治理体系以软法为主体和特色,但并不排斥硬法。这些硬法是指与“一带一路”沿线经济体签署的具有法律拘束力的专业领域协议。它们可能源自“一带一路”软法文件的授权;也可能不依赖于“一带一路”软法文件,又以以下三类为代表。第一类是区域贸易协定。我国推动构建“一带一路”自贸区网络,与“一带一路”沿线经济体积极开展贸易协定谈判,标志性成果为区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)。第二类是投资和税收协定。我国与“一带一路”沿线53个国家签署双边投资协定(BIT),与沿线54个国家签署避免双重征税协定。第三类是人员流动协定。我国与巴基斯坦、俄罗斯、菲律宾、塞尔维亚等“一带一路”沿线55个国家缔结了涵盖不同护照种类的互免签证协定。这三类协定都是具有硬法性质的国际条约,被视为广义的“一带一路”法律框架组成部分。

2019年1月16日航拍的希腊比雷埃夫斯港。新华社记者 吴鲁 摄

四、小结与展望

软法有其独特的价值和优势,不以硬法作为唯一出路。“一带一路”软法路径的选择,确实为其取得今日之成就起了关键作用;今后“一带一路”的高质量发展也有赖于软法路径的坚持。随着高质量共建“一带一路”走深走实,对于治理水平提出更高要求。

首先,深化与现行国际秩序的兼容互济关系。国际上有一种提法,认为中国有意借助“一带一路”构建中心辐射型国际关系,与美西方主导的传统国际秩序分庭抗礼,并对后者构成威胁甚至颠覆。但是事实正好相反。

“一带一路”软法文件主张与现有国际秩序的兼容关系,举例为证。第一,明确支持二战后建立的传统国际秩序,尊重《联合国宪章》宗旨原则和国际法。第二,明确要求基于现行国际秩序发展“一带一路”,不另起炉灶。第三,明确把 “维护和促进既有的双边合作机制及双方共同参与的多边机制”列入合作原则,要求“一带一路”不应影响双方“在其他条约项下或作为有关国际组织成员所承担的权利与义务”。不仅如此,“一带一路”还赋予传统国际秩序新的内涵。例如把中非合作论坛作为中非共建“一带一路”的主要平台;把亚投行和其他多边开发银行作为助力共建“一带一路”的重要多边平台。此外还在一些专门领域形成固定合作机制,包括中欧班列运输联合工作组、“一带一路”税收征管合作机制、“一带一路”绿色发展国际联盟等。

其次,推动“一带一路”符合高且可行的标准。“高”是指符合国际最佳实践;“可行”是指兼顾发展中国家实际情况、差异化需求和有限的能力。“高且可行”标准,在哲学上遵循普遍真理与具体实际相结合原则,在发展实践上符合构建人类命运共同体理念。推行高且可行的标准是中国式多边主义(Chinese Multilateralism)的重要创新。

近年来,笔者在反思美式多边主义时提出“中国式多边主义”概念,认为“中国式多边主义”是对美式多边主义的扬弃。也即,发扬后者“规则导向,倡导最佳实践”的优点,同时抛弃后者“无视发展中国家实际情况、差异化需求和有限能力”的不足。高标准必须能落地、可执行,为此一要避免机构官僚化,防止资源浪费和繁文缛节;二要避免过度程序化,防止无限期拖延和效率低下;三要避免一刀切,防止所有项目适用一套做法。

日前,由孟加拉国投资,中国中铁旗下中铁大桥院参与勘察设计,中铁大桥局承建、中铁工业参建的孟加拉帕德玛大桥建成通车。

最后,探索“一带一路”多边机构化。“一带一路”高峰论坛作为专门的多边合作平台,尚无专门的秘书处,一定程度上阻碍了“一带一路”机制化发展。目前,国家发改委设有“一带一路”领导小组办公室,外交部设有“一带一路”高峰论坛联络办公室。应考虑整合两个办公室资源,升级为运营更为独立、职能更为全面的“一带一路”秘书处,增强“一带一路”国际属性。秘书处以基础设施互联互通工作为抓手,推动成员国轮流申办“一带一路”高峰论坛。秘书处作为一个多边开发组织,应当是成员驱动型的,类似世界贸易组织(WTO)秘书处。各成员在秘书处框架下商讨决策,有效淡化现有工作机制的中方控制色彩。秘书处还可设立多元化纠纷解决机制,广泛处理涉“一带一路”的条约解释争端(政府之间)、投资仲裁(投资者与东道国之间)和商事争端(企业之间)。

多年来,以中国为代表的新兴经济体实力持续上升,美国国力相对衰落。为了挽回霸权,美国并未聚焦于“做强自己”,却把主要精力用在了“打压别人”,导致国际合作困难重重,全球化遭遇逆流。正在发生的新冠肺炎疫情和俄乌冲突,使得逆全球化雪上加霜。“一带一路”不可避免受到冲击,其前途命运也受到前所未有的考验。

在此背景下,人们不禁要问, “一带一路”还有全球化前景吗?回答这个问题,首先要了解全球化的动力科技和资本是全球化的根本动力,而经济全球化是生产力发展的客观要求。开放发展的历史大势没有变,携手合作的愿望也不会变。个别国家开历史倒车,“企图堵别人的路,最终只会堵死自己的路”。

世界潮流,浩浩荡荡,要有勇气、有定力站在历史正确的一边。“一带一路”治理体系作为具有上层建筑性质的制度框架,不仅顺应全球化大势,而且极具包容性。借力共商共建共享这一“黄金法则”,“一带一路”法治化、多边化、全球化相辅而行,推动“中国倡议,世界共享”愿景落地,促成全球治理变革的新的标志性成果。

(本文节选自顾宾最新论文《软法治理与“一带一路”法治化和全球化》,原文近3万字,载《外交评论》2022年第4期。观察者网已获授权转载。)

责任编辑:吴立群
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