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顾敏康:香港立法会的“恶意拉布”,该“剪”了!

2020-04-17 07:14:28

【文/观察者网专栏作者 顾敏康】

去年10月16日至今,香港立法会基本处于停摆状态。这背后,自然少不了反对派的杯葛。

香港立法会自去年10月复会以来,首个工作是选出内务委员会主席,由原内务委员会副主席郭荣铿议员主持。但在他和反对派议员的故意拖延下,内务委员会至今召开了14次会议仍未选出主席。

对此,行政长官和社会各界都表示担忧和不满,日前亦有40多名建制派议员发表联署声明,谴责郭荣铿议员。4月13日,国务院港澳办、香港中联办也相继发声,谴责有关议员滥用权力、恶意“拉布(即冗长辩论,拖延议程)”。

“拉布”两面观

“拉布”(Filibuster)不是一个新概念,在西方国家偶尔见到。通常是指少数派议员因为无法通过投票取胜,从而用超长演说、辩论、动议等方法拖延有关议案审议,或者用缺席使开会人数达不到法定要求,或者频繁点人数确定不足法定人数而使会议流会等手段阻挠有关议程的通过。

在正常情况下,“拉布”是可以被容忍的,因为议员有发言的权利,而且议案最终会根据多数票通过。但香港频频出现“拉布”,是属于不正常的现象。因为属于少数派的反对派议员不分是非、为“拉布”而“拉布”,已经影响了立法会的正常运作,并且危害社会,所以,研究合理的制约机制也是十分必要的。

支持“拉布”者可能认为,议员“拉布”是作为民意代表履行对政府的监察职能,是为了阻止不得民心的议案通过。当然,这里的前提是不得民心的议案,而不是所有政府的议案,如果针对政府所有的议案、尤其是涉及民生的议案“拉布”,那就非常不正常了。反对“拉布”者认为,“拉布”浪费公帑、浪费时间、滥用民主制度,不仅妨碍政府施政、瘫痪政府运作,而且最终受害者是广大市民。

笔者认为:“拉布”的存在本是基于尊重少数议员的表达自由。但是,香港的反对派议员毫无节制的“拉布”行为,应该可以被视为是香港立法会的畸形表现。

表达自由从来就不是绝对的,也不是没有限制的。如果反对派议员是为了“拉布”而“拉布”,并不是为了真心实意地实施对政府的监察职能,这种具有明显政治目的,不顾议案是否合理而一味“拉布”的行为,难以逃脱滥用表达自由权利的质疑。

“拉布”的危害性

反对派议员“拉布”已经劣迹斑斑,即使涉及民生的议案也照样“拉布”,或者用拖延通过议案作为其他目的的要挟。

例如,今年立法会财务委员会处理公务员加薪的拨款申请时,反对派议员不仅故意抹黑警察,而且多次要求将警队从公务员加薪申请中剔除,将警察加薪申请单独审议,否则就阻扰申请通过。

他们这样做,是企图与暴徒们里应外合,利用他们作为议员的权力为争夺香港管治权扫除警察这一障碍。而且,打击警察仅仅是第一步,一旦成功,则对整个公务员团队造成实质性的威慑,以后哪个部门的公务员不听话,其加薪申请就会受到影响或不予考虑。

所以,反对派议员声称自己的行为是为了监管政府,为了阻止不得民心的议案通过,但事实却恰恰相反。

香港亚太研究所早在2014年5月20至22日晚就“拉布”争议进行了一项电话民意调查,结果显示,63.7%的受访者表示,不赞成立法会议员为争取全民退休保障而于审议政府财政预算时拉布,赞成的只有13.5%,21.2%则表示“一半半”。

对于有议员为争取全民派一万元而在财政预算案的议案上拉布,更有68.5%受访者表示不赞成,赞成的仅有8.8%,20.5%表示“一半半”。

在“一堆一炉”的拨款问题上,不赞成议员因此而拉布的受访者有61.9%,赞成的只有11.0%,而表示“一半半”的则有23.6%。

事实胜于雄辩,民意是反对“拉布”,但反对派议员仍然我行我素,肆意“拉布”。

反对派议员在立法会展开“不合作运动”,令多项关乎民生的议程如公务员加薪、低收入在职家庭津贴等,无法获得立法会财务委员会通过,这与他们“为香港特别行政区服务”的誓言也是相冲突的。对于这些议员为了反对政府而无视民生疾苦、一味拉布阻挠的行为,香港市民既不能无动于衷,也不能一味将怨气出在政府身上。

反对派议员的“拉布”,已经严重拖延了多项涉及民生及经济发展的议案,如果以“拉布”每日虚耗100万元计,这些年来被反对派议员浪费的公币应该是无法计算了。如果将这些钱用在救济贫困人士身上,那才是功德无量的事情。

有人将“拉布”的英语(filibuster)译成普通话,说拉布就是“费力把事拖”,的确很形象。从经济学角度看,这种“费力把事拖”的做法,无疑说明“拉布”者在制造低效率和做无用功。反对派议员拿着纳税人的钱,却事事拖延,为拖而拖,表面上看是为了打击政府,但最终受害的是香港大多数人的福祉。所以,这种“拉布”行为既难以得到香港大多数人的支持,也会积累更多民怨。

4月14日,林郑月娥在记者会上批评内委会受郭荣等议员阻碍而不能正常运作而产生严重后果。图自星岛日报

内务委员会“拉布”的特殊危害性

正如文章开头所说,此次香港立法会出现“拉布”,与上届内务委员会副主席郭荣铿有很大关系。

立法会内务委员会的一项重要职能,是审议已提交立法会的法案,以及在立法会会议席上提交省览或提交立法会批准的附属法例。内务委员会可成立法案委员会研究该等法案,或委任小组委员会对一些附属法例进行更详细的研究,随后并会监察有关法案委员会及小组委员会的工作进度。内务委员会可将关乎立法会事务的政策事宜交付有关的事务委员会研究。此外,内务委员会亦可按其认为适当的方式,研究任何与立法会事务有关的其他事项。

除立法会主席外,立法会全体议员均为内务委员会的委员,内务委员会主席及副主席由议员互选产生。然而,自去年10月,即2019-2020立法会年度开始以来,在反对派议员、尤其是上届内委会副主席郭荣铿(主持本届正副主席选举)带头“拉布”阻挠下,内委会至今已开14次会,却仍未选出正副主席。

内务委员会的重要性仅次于立法会会议,如没有选出正副主席,很多立法工作会停滞不前。目前特区政府已有6条法案完成法案委员会审议,却卡在内委会,未能提交立法会会议三读通过;5条正在审议的法案,稍后也要交给内委会。

此外,还有15条法案提交给立法会,但由于内务委员会无法运作,至今都不能成立法案委员会。受影响的法案广泛,包括宾馆业监管、消防安全、延长产假、减税等。

更为主要的是,郭荣铿与其他反对派议员“拉布”的目的,是阻止《国歌法》和《基本法》23条本地立法,是滥权的铁证。

所以,国务院港澳办和香港中联办共同谴责郭荣铿和其他反对派议员,指出他们这种恶意“拉布”行为,是违反宣誓誓言,构成公职人员行为失当,不仅有负广大选民的重托,也是对香港整体利益的肆意破坏。

有“拉布”就应该有“剪布”

“拉布”是否应该受到限制,应该从几个方面进行判断。

首先要看“拉布”是否有针对性和切中要害。如果“拉布”者故意用冗长和毫无建设性的演讲,或故意制造流会等方法去阻扰某项议程的通过,那么,这种行为无论如何体现不出议员对政府的监察本意。

2012年的拉布中,有关议员提出的不少修正案都是“序列式”的修订,内容相近,毫无建设性,就是为了拖延时间。这种“拉布”反而给人浪费纳税人钱财和胡搅蛮缠的感觉。

从法律角度看,虽然“拉布”是一种比较特殊的情况,但是有“拉布”就应该有“剪布”加以制约,否则“拉布”就会变得无休无止,立法会的运作也可能因此瘫痪。因此,在立法会《议事规则》中设置一些“剪布”的规定是完全必要的。

立法会主席曾经根据《议事规则》所授予的权力,对“拉布”作出过“剪布”决定。香港高院对“拉布”与“剪布”之争的判词已经表明,只要是合理“剪布”,法院不会轻易介入。

当时的立法会主席曾钰成根据《议事规则》第92条决定终止辩论,叫停“拉布”,这可能是在当时的情况下可采用的最好办法。一方面,曾先生已经顾及少数议员的“拉布”需求,给予充分的发言机会;另一方面,曾先生也注意到这些议员的发言“冗赘、烦厌、重复”,尤其是他已经超过75次指出有关议员发言离题。可见,曾先生的决定是为了避免这些议员无休止的“拉布”,也是为了避免浪费纳税人的钱财。

立法会主席的“剪布”权力是来自于《议事规则》第92条之授权。该条例明确规定:

“对于本议事规则内未有作出规定的事宜,立法会所须遵循的方式及程序由立法会主席决定;如立法会主席认为适合,可参照其他立法机关的惯例及程序处理”。

针对曾先生的“剪布”决定,当时的梁国雄议员向高等法院提出司法复核。但是,法院驳回了梁的申请,法官认为这次不是特殊情况,也不容许法庭偏离一般原则去干预立法会的运作。这表明曾先生根据《议事规则》行使权力,除非明显违法或越权,否则法院应当将此视为立法会内部运作的问题而不接受申请。

当然,除了立法会主席行使“剪布”权力外,修改《议事规则》其他条款也是必须的。为了遏制反对派议员的疯狂“拉布”行为,立法会在2017年12月15日艰难通过修改《议事规则议案》,这是回归以来最大幅度的一次修订《议事规则》。

1. 原来做法:反对派经常利用点人数制造流会,如果立法会流会,未曾完成的议程将会顺延至下一次会议。大会一般都是在星期三举行。修订后的做法:主席可视乎需要在任何时候或任何一日举行会议处理议程各项事务。

2. 原来做法:如有不少于20名议员起立要求提交呈请,就要交付专责委员会处理。修订后的做法:由20人改为35人,即使未到门槛也要交由内务委员会讨论。

3. 原来做法:立法会及全体委员会的会议法定人数不少于全体议员二分之一。修订后的做法;法定人数由35人改为20人。

4. 原来做法:在全体委员会会议,议员可无须经预告而动议一项委员会现即休会待续的议案。修订后的做法:主席有权不批准、或合并处理修订;如果主席认为休会特待续议案是滥用程序,可决定不批准议员提出中止/休会待续议案。

未来可应对“拉布”的措施

在《议事规则》中设置一些“剪布”的规定是可行的,也是必要的。为了确保立法会顺利运行,《议事规则》还应该继续修订。

例如,可以探讨是否有必要进一步完善议事规则第92条。该条规定看上去比较原则和宽泛,是否应该进一步规定其适用范围,从而避免不必要的争议出现。比如,主席在行使第92条的权力作出决定前,是否需要发出必要的警告等,均是值得考虑的建议。

又比如,立法会议员朱凯迪曾利用《议事规则》第88(1)条存在漏洞,动议将所有记者和观众赶出会议厅。这一条的原意非常清楚,适用于行为不检之人士。朱凯迪虽然无理取闹,但立法会主席只能按规定处理朱凯迪动议,每名议员可发言15分钟。

朱凯迪在发言五分多钟后,梁君彦质疑其离题及“动机不纯正”,而被要求停止发言。多名反对派议员其后发言,声称不赞成驱赶传媒和公众人士离场,但“人格分裂”地感谢朱提出动议。他们的发言也被梁君彦指离题,要提早结束。尽管如此,有关辩论浪费约一小时。可见,《议事规则》第88(1)条存在漏洞,没有预见到有些议员非君子和故意钻空子。

修订《议事规则》在一定程度上减少了反对派议员的无理“拉布”行为。但必须看到,近年立法会的乱象还不单单是“拉布”行为,当中包括议会上不断升温的暴力歪风,例如民主党许智峯在立法会内公然强抢政府女行政主任手机;林卓廷、尹兆坚之流在议会捣乱,因而惹上官司;还有故意破坏、捣乱会议等等。这些暴力行为也导致会议难以正常进行,变相达到“拉布”目的。

所以,一方面政府应该积极检控那些可能构成刑事罪行的行为;另一方面,立法会应当根据《基本法》第79条启动剥夺议员资格的程序。当然,政府从一开始就要守好“参选门”,严格审查参选人的资格,确保不符合确认书要求的人士不能成为立法会议员。

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顾敏康

顾敏康

全国港澳研究会理事,湘潭大学信用风险管理学院院长

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来源:观察者网 | 责任编辑:朱敏洁
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