【文/观察者网专栏作者 贺海波】

近期，北方多地受台风影响，降雨量陡增，洪涝来袭。尤其是河北涿州，因特殊的地理位置，成了洪涝重灾区。

成千上万民众的家园受洪涝威胁，绝大部分人成功撤离，有小部分人滞留在灾区。在整个抗洪抢险过程中，这些滞留民众一直是基层干部的隐忧，也给后续救援工作增加了困难和负担，最终还可能造成基层干部、国家和社会救援人员的牺牲。

部分民众滞留在灾区，有的是因行动不便，转移困难，也有的则是不愿意撤离，甚至不惜与基层干部发生冲突。

不撤离的原因

这次洪涝灾害，部分民众好说歹说都不愿意撤离，据了解，其中比较重要的原因有几点。

首先，大多数是因为舍不得放弃长期积累的经济财产。

比如，107国道旁的三步桥村，有4个60来岁的村民，为了守着50头驴和200只羊的“家底”，被困在2楼房间两天两夜。这是两家人半辈子的心血，好不容易攒下一点家底都投资到养殖上面，如果被洪水冲走或者走丢，损失将近百万。

另有媒体报道，河北涿州桃源路大马村村东的一些村民早在几天前就收到了政府的撤离通知，却不予理睬，甚至还对前来劝说的工作人员恶言相向，认为自己的房子和财物比生命更重要，不愿意离开自己的家园。

网友对个别不愿意撤离的人的吐槽

为了保护家庭的经济基础而不愿意撤离，情感可以理解，但不能不说，在大灾大难面前，生命与物质孰轻孰重的理性判断还不够。

其次，认为家庭成员有生活障碍，希望凭家庭力量度过难关。

例如，三步桥村已停电停水至少四天后，考虑到73岁的老伴儿患有脑溢血后遗症，腿脚不灵便，需要持续服药，一位75岁的大爷坚持不愿撤离。患病的大妈颤巍巍走到门前扶着门框，嘴里含糊不清地说，“我们不出去了，能凑活，家里有吃的，有馒头也有油，可以捡柴火烧火做饭。”家里41岁的儿子，想走但又不能丢下二老不管。

再次，坚持狭隘的经验主义，盲目自信，存在机会主义心态。

譬如，一群志愿者和救援队员费尽口舌劝说一位大爷：“你们出去就是最大的安全！政府的安置点免费住免费吃喝。”但是这位大爷却连连摆手，“我们没事，你们回去吧，我经历过1963年的大水，这个房子的地基就是根据那次大水盖的。”

在社区通知和组织人员撤离时，有位女子在社交媒体上发布视频并配解说：“泄洪了，我们要撤离，我就不撤。水，我准备了一楼梯，房间里移动电源，我也拿出来充好电了，我的手电筒，还有这个特别亮的手电筒，全部都准备好了。”最后她还大声宣布，她会和家里的猫一起留下，无所畏惧。

还有一点原因出现在个别民众身上，即超越情感与理性限度，提出无理诉求，比如要求给钱才肯撤离——毫不客气地说，这些人个体主义膨胀，看不到作为国家代表的基层干部行动的正当性，也无法正确认清国家与个体的关系。

在观网一条劝大家听政府建议及时撤离的视频下，有网友回复：“如果有补偿，谁也不怕撤离”……

在日常治理中也存在少数钉子户

其实不仅限于这次洪涝，近几年笔者在基层调研时，常常听到基层干部抱怨个别群众不配合治理活动甚至提出大量无理诉求，基层干部在与这些人的互动中消耗了大量的资源与能量。

比如，笔者今年七月份在华北某地驻村调查了20天，访谈了一些乡村两级的基层干部。一位村支部书记说，全村1800余人，600余户，只有4户村民各种无理取闹，动不动就打12345市长热线，怎么处理都不满意，成为村里稳定和发展的重大障碍。

一位专门负责处理市长热线的乡镇工作人员表示，经过三四年时间，现在还在拨打市长热线的大多属于历史疑难事件或恶意、谋利等非合理诉求。分管此项工作的乡镇副书记谈道，大约60%-70%的公共资源都花在了处理无理诉求上，极大地干扰了对好老百姓的服务。

分享几则钉子户的故事。

A村村民刘某，70多岁，2015年因建房，四邻不让，一直建不起来，长期借住在小学校。村委会出面做通邻居工作，还帮助拉了一些赞助，建起了房屋。但他却开始了上访，说房屋质量有问题，没有打圈梁、打地基。村里请鉴定机构来鉴定，他也不认，反复信访。2017年，他与妻子一起坐车准备进京上访，村干部将他在半路截下。后来他又开始算账说，影响了他妻子及时看病，花了6-7万，要求国家给补偿。区政法委书记想要化解这件历史积案，到他家里走访，他提出要几十万的赔偿才肯罢休。

D村，杜某养育了3个儿子、2个女儿。老伴前两年走了，给她留下了10万元养老钱，现在不能自理了，需要子代照料。但是5个子女均不愿意承担责任，就将老人丢到村委会。后来公诉到法院，法院判决3个儿子抚养，但是3个儿子说，女儿不养老，儿子也不养老。村里只好将老人安排到养老院。再后来，3个儿子不愿付钱，居然将老人从养老院搬出来，丢到镇政府。

X村王某儿子出车祸去世，交警觉得白发人送黑发人，很可怜，事后特意上门慰问，并给了2万元。结果第二天，王某就举报交警，说“你们要是没啥错，会给我钱？”以后每到重大节假日或敏感时期，王某就上访。交警没有办法，每到过年过节就登门看望。

B村刘某，患脑梗，要求村里给慰问金，后来给了2000元。结果她觉得有利可谋，于是编造说多年以前，自己在河边上种的树被大水冲走了，要求补偿5万元才肯作罢。基层干部跑到河边上去看，连树桩子都没有。

Q村李某多次举报自家附近的工地施工现场扬尘多，污染环境，基层干部多次上门协调无果。后来才发现，他是希望施工方能够雇他的铲车参与劳动分享工程利润。后来，乡村两级干部找到施工方与李某共同协商，施工方答应雇他劳动，他才停止拨打12345市长热线。

这次在华北农村调查发现不少类似的案例，与洪灾中极少数群众提出给了钱才撤离的逻辑具有一致性。这些极少数村民胡搅蛮缠的非合理诉求行为成为基层治理之痛，也是基层干部之痛。但是基层干部不得不硬着头皮一次次上门去做群众工作，从各个角度想办法，希望能够“摆平”这些少数不按常理出牌的群众。

基层干部的摆平策略

就在全国多地的调研来看，基层干部一般会用到的摆平策略行动包括讲感情、装孙子、给利益等。

讲感情是熟人社会的逻辑。华北某村拆违时，一位村民的附属房超出了范围，分管拆违的干部上门做不通工作，后来让和他关系比较亲近的村干部上门做工作讲感情，他才同意拆除。后来因拆房子，钩机钩到了钢筋，伤到了正房。这位村干部知道后，主动向上争取给他补偿，并陪着村书记上门道歉，才得以将感情维持下来。

装孙子是基层干部常常需要做的。如江西B村，一位村干部反映，在环境整治中，有位村民故意不配合，将一个铁炉子天天搬到院子外烧开水，其实是因为以前村里有件事没有达到他的要求。村干部当然知道他的心思，但是也不拆穿，每次看见了，都说这个炉子放外面影响环境，我们帮您抬到后院去。如此反复五六次，村民顺了气，才作罢。

最直接的是给利益，比如安排钉子户当清洁工、护林员、临时工等，或者从其它地方抽取部分资源直接给他们好处。

前两项策略，还可以看成是熟人社会内部的正常互动，但是第三项，通过给各种利益以摆平则是超越了常规的治理方式，并且这些“摆平”，最终往往不仅不能“摆平”，还从反面放大了少数人非合理诉求的正当性，让他们窥视到了更多的谋利空间，从而进一步提出更为荒唐的利益要求。

最难缠的钉子户瞄准的都是直接经济利益，并且得寸进尺，反复索取。基层干部觉得很无奈，但在当前治理环境中又没有更多可以选择的解决办法。

对于基层干部而言，基层干部的压力首先来自于自上而下的科层体制压力。

很多地方都将解决基层矛盾纠纷和服务群众作为考核的重要对象，并且只看结果，不讲过程。有的地区还搞专项排名，以乡镇为治理单元，省市县（区）层层排名，层层考核，分季度月度通报，排名在后几位的，一般会层层约谈，市组织部门约谈，县（区）委书记约谈，有的地方还要在全县（区）视频会议上向上级领导和同行做检讨。

哪位乡镇书记、镇长都无法承受这种强度的政治压力，自然会反馈到乡村两级治理中，要求包村领导、科室干部和村级干部等不断层层压实责任，要求他们快速反应，第一时间解决问题。如此一来，在效率原则下，乡村干部就以赶在第一时间将矛盾化解问题解决、不影响属地排名为终极目标，就没有也不可能有充裕的时间和耐心与钉子户进行充分周旋与互动。

所以，什么方式能够最快解决问题就用什么方式，以至于大量的摆平策略被运用到实践之中，但是这些摆平策略行动最终会反噬基层治理，给基层治理造成更多的困难。在洪灾中有民众要求政府给钱才肯撤离，就是这种日常治理中摆平策略的极端反噬。

找回基层治理

基层治理不仅要化解矛盾解决问题，服务群众满足需求，还需要基层干部与村民之间有良性的互动过程，能够在所有村民之间公正分配公共资源，让公共资源得以最大化利用，并且能够不断再生产村社内部的公共性，最终能够维护村庄内部的公平正义和基层社会的长期稳定。

就当前全国不同地区的共性而言，需要注意从以下几个方面找回基层治理。

首先，从实际出发，纠正考核异化现象。

在全国各地农村调查，都发现近些年指标考核越来越多，越来越重要。因考核直接与主要领导干部的晋升和全体基层干部的绩效工资相关，所以乡镇基层干部都紧盯考核，一切治理行动均围绕考核运转，上级重视什么工作就要想办法尽全力完成任务，而不管这些任务是否真正符合村民的需求、是否得到村民的拥护，也不管使用的手段策略是否合理，会不会造成资源浪费或者严重的后遗症。

因此，各级政府应该重视将考核调整回归到促进更好完成工作的手段地位，而不能再将其异化为工作目标。

比如华北某地，针对群众拨打12345市长热线的治理，就建立剔除机制，凡超出基层干部解决能力的事项均可以自下而上地通过正当渠道剔除考核范围。这样就可以将基层干部从考核中解绑出来，不至于花费大量的资源解决那些本来就无法解决的问题，也可以减少运用摆平策略及造成的不良社会后果。

其次，打破零容忍和防万一的困局。

当前，很多基层治理都是从零容忍和防万一出发，比如暑期防儿童溺水、秸秆焚烧、环境卫生整治、非粮化非农化整治、禁止农民骑行电动车等，均实行满格管理，不容许基层干部出现一点点误差。

基层干部不怕治理大概率事件，就怕上级总是满格管理，要求基层防止一切小概率事件，做到百分百。一位基层干部说，这些小概率事件常常花费了大量精力，并且有很多都是群众不理解的事情，做起来特别吃力，常常采取非常规手段才能摆平。

学校“防溺水”宣传工作经常做，但仍会有个别学生不听劝告，私自下水……防不胜防。

所以当前，有必要打破零容忍和防万一的思维定势，要运用科学理性来规定治理内容的限度，不要什么都“横向到边，纵向到底”，这样就有可能避免基层治理的空转。

最后，要有耐心，应重视村庄社会的治理本位，调动村民参与治理的积极性。

当前，国家有很多乡村治理和服务的项目，包括“厕所革命”、基础设施建设和乡村旅游等项目，大量项目资源自上而下源源不断地输入农村。但是这些项目资源的落地过程，大多数地方都没有动员村民参与其中，而是由外来的施工方直接进村施工，村干部的功能在于监督村民，不许捣乱。

本来是为村民服务的事情，但是村民没有参与任何决策、执行和效果评价等环节，成为了事实上的看客，常常是“基层干部在努力干，群众在一旁冷眼看”。比如在这次防洪中，有一船人心安理得地坐着，让一位救援人员拼命拉着，没有一位村民下船帮忙。

所以有必要扭转这种“包办式”治理和服务，动员群众参与到治理的各个环节之中。

比如华北S村，在村内街道改造中，积极动员村民参与到决策、实施和监督等过程之中，通过全过程民主实践，不仅节约了项目资金，还形成了村庄共识。还有一些地区设置“下交群评”机制，将治理难点事件下交给村民组织评议，调动村民参与的主体性与积极性，在这些围绕重点事件的互动中，村民就会再生产村社内部的公共性，从而可以制约打击钉子户。

在村社本位治理中搞全过程民主、调动村民参与治理，需要基层干部既要有耐心，又要有方法，总体上要有比较高的治理素质。不过，一旦形成了村社本位的治理，才可能真正实现有效或高效治理。

结语

在洪灾中有民众不配合撤离，少数民众提出非合理诉求，造成了基层治理的负担，有基层干部甚至为此付出生命代价，在某种意义上这是日常治理的极端反映。

当前在基层治理体系和能力现代化的建设之中，总是将过多的注意力瞄准乡镇干部的行政化、规范化等方面，过于强调治理制度刚性，并且通过不断硬化考核和零容忍等，迫使基层干部采取种种策略来摆平少数提出非合理诉求的村民，并且忽视了村社内部的自主治理功能。这一行为偏离了基层治理的正常轨道，现在急需采取措施找回基层治理。

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