【12月11日上午，原国土部高级研究员、中国土地学会副会长黄小虎为清华学子就“我国城市住房制度改革”这一主题做了讲座。黄小虎在讲座中指出，上个世纪90年代曾发展良好的“住宅合作经济”在98年房改后偃旗息鼓，当前应重启“住宅合作经济”的改革思路，从而跳出“房价越调越高”的困境。本文为该讲座内容摘要，观察者网已获微信公众号“实验主义治理”授权转载。】

黄小虎（资料图）

精彩观点

对房价长期走势起决定作用的因素，是相关的制度建设和改革。其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。

详述：大约从2003年开始，我国政府几乎每年都要出台城市房价的调控措施。但房价仍然在调控中一路高歌猛进，已经成为严重的民生问题和社会问题。对于房价的影响因素，存在许多不同说法。城市人口变化引起的需求变化、土地供应量、货币供应量、银行信贷政策（如首付比例、利率、限贷）、行业管理政策（如限购、限价、限面积、限身份）等等。

以上这些，我认为基本都属于影响房价的短期因素。对房价长期走势起决定作用的因素，是相关的制度建设和改革。其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。多年来政府的调控，主要围绕短期因素展开，调控的效果不佳，房价甚至越调越高。其原因就在于，没有针对制度建设的缺失，深化改革。

一、我国住房制度改革历史回顾

（1）80年代初的改革共识

历史背景：

上个世纪七十年代末，邓小平首先提出了住房制度改革的问题，要大力发展建筑业，要“民建公住”。到八十年代，为了落实邓小平的改革思路，国务院就成立了住房改革领导小组，办公室就设在建设部。成立后，组织各个地方，围绕住房制度改革开展调研、试点、探讨改革思路，研究制定改革方案。那时候，我（黄小虎）在《红旗》杂志经济部工作，因为工作原因，参与了不少住房改革领导小组的活动，因此虽然不是改革的核心人物，但从外围上也参与了当时的讨论，所以对情况有所了解。

改革思路：“存量住房”方面要“租售并举、提租促售、以售带租、小步快走”；新建住房方面要“政府建房、合作社建房、私人建房和开发商建房并举”。

详述：

存量住房方面：当时存量住房（以公房为主，公家盖房给职工住）主要出租给个人居住，由于租金太低导致人们没有买房动力。因而改革要提高租金，当达到租售平衡点时，人们很自然考虑要买房；公房卖给私人后又可以进一步发展租赁市场。但当时的情况是，大家收入很低，即使把房子提到成本价也买不起。因此只能逐步提高工资，然后提高房价，到租售平衡点时，房子就能卖出去了。

新建住房方面：政府建房主要解决最低收入人群的住房保障；住宅合作社作为非盈利经济组织，是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城镇居民用于自住；开发商建房，对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。

改革实践：

按照这个改革思路，当时的建设部进行了积极探索。烟台（时任书记是俞正声）、蚌埠、唐山等地开展了改革试点并取得了成功经验。

在全国范围内探索建立发展住宅合作经济。90年代初，全国已形成五千多个住宅合作社，还成立了全国性的住宅合作社协会，颁布了住宅合作社规章。住建部发布了《住宅合作社管理办法（暂行）》，同时还召开了两次专门的全国住宅合作社会议。在这样的背景下，住宅合作社的发展势头开始起来了。

精彩语录：

任志强说“我只为富人建房”。我认为他说的没有问题。事实上，我们把开发商的定位定错了，开发商为普通人盖房才导致了当前问题。

任志强因常发表“惊人”语录，外号“任大炮”（资料图）

（2）1998年房改后偏离80年代初的改革共识

主要观点：1998年以后全面推行房改，却偏离了多年来形成的改革思路

改革思路：只售不租、住宅合作社经济偃旗息鼓、开发商建房成为唯一供应渠道。

详述：

只售不租政策推出以后，误导了人们的住房消费观念，认为一定要买房而不是租房。但当时为什么要推出这个政策呢？这和当时的中央财政困难有关。按照计划经济时期，财政要给各个单位拨付基建费，但放权让利后中央财政负担太重，因此“只售不租”是政府甩包袱的心理表现，之后财政就不用拨付基建费了。但事实上，这也没有给财政减少多少负担。因为当时工资很低，即使是按成本价，职工也买不起。所以后来财政还是补贴了资金为职工买房。我记得我当时买房时，付了5万首付，公积金贷款贷了15万/20年。当时这套房总价是20万，现在市值七八百万。买完房后我就没钱装修了，所以就跟我弟弟借了8万块钱才把房子装修出来。

政府从1998年开始不再建房。曾经是欣欣向荣的住宅合作社经济突然偃旗息鼓了，开发商成为了住房市场的唯一供应者。需要指出的是，开发商的这种自然垄断地位是制度安排的结果，而非市场竞争的结果。开发商本质就是一个中介，房子既不是其盖的、也不是其设计的、更不是其管理、维修，其仅仅只提供中介服务。因而将房地产开发商划为第三产业是有道理的。

（3）2007年后的变化

主要观点：2007年以后的改革进一步强化了开发商的垄断地位。开发商的垄断地位是我们当前的土地制度缺陷导致的，可以说规则本身有问题，如果不改规则，一味的在“宽”或“严”上下功夫，无疑是缘木求鱼。

详述：

2007年以后，政府重新承担了廉租房的责任，以后又扩大为公共租赁房。但不管是廉租房还是公共租赁房都是资质管理，要限定收入水平的。很多普通收入水平没有资格享受廉租房，将其推向开发商只能使他们为房地产投机垫底。

土地制度方面，即使符合规划也不允许私人建房，城乡结合部不允许农民建房，不允许宅基地进入市场，由此强化了开发商的垄断地位。

政府运营土地导致政府过度依赖土地财政和土地金融，其基本手段就是政府卖地。西方政府从土地中获取收益的方式是对存量征税，但我们“卖地”的方式导致了政府不断向周边扩张。政府收入与卖地联系在一起，地价高也就随之抬高房价。地方政府就处于两难境地，这便是我们土地制度所导致的无解死题。

“宽”或“严”的政策调整一定是不能持续的。

二、问题分析：关键是要把房子的居住功能和投资功能区分开

（1）主要观点：

房子同时具有消费属性和投资属性，且后者往往出现投机行为。投资和投机不易区分，简单来看，可以将投资理解为用自己的钱，而投机是用借贷来的钱。

我们现行住房制度的显著特征，是大量的住房需求与少部分人的投资/投机需求不可分割的混同在一起，使得房地产商成为卖方市场，并造成房市里“穷人补贴富人”的情况。

对于不同的购房需求应区别对待，且应有专门的制度安排。收入最低人群是由政府解决，工薪阶层是以非营利的住房合作社来解决。这些房子可以按规定的程序流转，但不允许上市自由交易。换句话说，其只能用于满足消费需求，不能用于投资、投机需求。这些房子占比50%，而其他50%房子源于开发商。由此，投资、投机人自己也便承担市场风险。

我国1998年房改后，相关部门对产权的理解不全面。片面强调所有权而忽略使用权、租赁权。多数家庭在相当长的时间内只可能拥有一套住房，房价高低变化对多数家庭而言并没有实际意义。对这些家庭来说，居住权才是核心，所有权并不是非常重要。他们并不会因为房价高而卖房，也不会因为房价低而无房住。

也正因为此，不允许上市才能保证房子的居住功能不会异化。但我们的政策规定，5年以后可以上市。这一规定就保证经济适用房很难保持原状而不会沦为投资/投机工具。所以经济适用房的失败，原因就在这。再后来，推出共有产权房，依然是允许5年后上市。这些政策都表明相关部门对产权的认识存在偏差。

三、解决问题：进一步改革措施

（1）主要观点

住建部领导曾经说过，解决住房问题的根本路径就是“住房+保障”。这个说法不算错，但我认为却失之笼统。因为“住房+保障”下有很多实现路径。新加坡85%的人住政府提供的房屋，15%住开发商的高档住房；美国政府补贴房地美（Freddie Mac）、房利美（Fannie Mae）为低收入群体提供低息贷款买房，这也是“住房+保障”；西欧鼓励合作社建房，并在土地、税收等方面给予优惠，这也是既有市场，也有住房。

美国政府为企业房利美提供补贴

上述不同模式虽然存在差异，但其共性都是对不同收入人群实施不同的收入政策。

新加坡模式好，但我们当前财力可能难以承受；美国模式保障的程度弱一点。相较而言，北欧模式更值得借鉴，但具体的力度也不能照搬。

（2）改革建议

穷人由政府提供廉租房；大多数中等人群的购买力从开发商分离出来，发展多种形式的建房模式（共有产权房和公共租赁房），但不允许上市；富人由开发商满足房屋需求。

详述：

穷人由政府提供廉租房。廉租房没有所有权，所有权属于政府，但居住权受法律保护。事实上，即使是廉租房，也是有市场的。租金不能低于准成本（建筑+维修）。通过这样方式，政府成本可以收回，然后再建房。另一方面，从公平角度出发，租金不能高于居民收入的30%-40%。房租太高，穷人收入低，其他方面的收入便会受影响。因此享受廉租房的劳动者要对其收入水平有所了解。

同时，还应测算享受廉租房人口的比例，我认为10%左右为宜。廉租房人口比例如果太高，政府财政负担也会变重。政府允许保障房5年后上市的原因仍然来自于财政压力，政府从市场借贷资金来修建廉租房，但市场借贷成本太高，政府就不得不允许5年后上市。为了避免政府负担过重，建议政府只管廉租房。管太多，政府承担不了；且后期的维修、退出等工作量也不小。为了完成这些工作，会进一步导致机构臃肿和寻租。

大多数中等人群的购买力从开发商分离出来，发展多种形式的建房模式（共有产权房和公共租赁房），但不允许上市。对于这部分建房，政府给予土地、税收优惠。这一部分住房，大力发展住房合作社，是重要的改革措施。

以我国目前的政府实力，政府难以给合作社以直接的资金支持，但土地、税收方面可以给予优惠。合作社的另一好处是灵活度高，可以按需订供（社员收入水平高，可以建高档住房；社员收入水平低，可以建小住房），不会产生开发商的闲置浪费问题。政府从共有产权房和公共租赁房建设中退出。

年收入在数百万以上的富人在全国人口比例不会超过5%，在城市人口比例中可能10%。除此之外，中产阶级的高级白领，身价数千万也为数不少，他们也有条件购买高档商品房，且还有余力购买商品房投资保值。这部分人口可能约占20%。加在一起大约30%的人口是开发商的服务对象。

综上，10%穷人由政府负担，30%富人由开发商满足需求，60%百姓通过共有产权或公共租赁房提供（不允许上市）。

以上是对80年代末90年代初改革的回归。有人将其称为“双轨制”，对此我认为，双轨制不能全部满足需求，而应该是“三轨制”，需要加一条是“住房合作社”制度。

四、制度创新：住宅合作经济

（1）主要观点：

发展住宅合作经济有充分的理论意义，也有长期的实践积累，且发展住宅合作经济不需要对现行法律作出修改。

我国著名马克思主义经济学家苏星早在1957年《论房租和住宅问题》就提出了相应建议。1987年他就提出了发展多种城市所有制结构的观点，肯定了住宅合作经济的意义。

住宅合作经济有长期的实践积累。上个世纪40、50年代，英国、丹麦的住宅合作社兴起后，波及至其他欧洲地区。我们国家，80、90年代住宅合作社曾经也有广泛发展。天津市蓟县、昆明市、北京大兴县等都兴建了10万平米以上的住宅合作社。而且，它有完善的管理方式，代表大会、理事会、监事会等。住宅合作社的管理和开发商类似，但房子建好后不对市场出售，只是出租给社员，没有任何利润。如果社员退出，按照折旧价向合作社出售，并再次租给新的社员。