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黄柯劼:德国《新移民法》生效,带给我们什么启发?

来源:经略评论微信公众号

2020-03-07 08:52

黄柯劼

黄柯劼作者

德国洪堡大学社会学博士

【文/黄柯劼】

2020年3月1日,在联邦议会和联邦参议院审议通过半年后,一部新法案在德国生效,它的正式名称是《技术人员移民法》(Fachkräfteeinwanderungsgesetz)。

“新”法出台,吸引中等技术移民

半年前该法刚刚通过,主导这一进程的德国社民党(SPD)官方网页上便迫不及待地挂出了欢呼。自上世纪60年代以来,社民党都是推动外国人在德国就业、居留、入籍的中坚力量。一向以社会公平为己任的社民党为何对可能引起本国劳动者权益受损的外国人就业问题如此热衷?这恐怕是因为,德国的外国人移入现象一直以来就与本国劳动力市场的部分岗位空缺、社会福利体系的捉襟见肘紧密相连。

这次的《技术人员移民法》出台也同样服务于这一目的:促进一般意义上的中等专业技术人员(而非高技术人员)的进入与储备。SPD分析人士称,“难民潮”以来,进入德国的外国公民数量很多,但只有百分之一能够通过审查留在德国。这部法律希望能够为其中有相应能力和资质的劳动者打开居留的大门,一方面解决德国的劳动力和技术人才短缺,另一方面也避免他们为留下来陷入打黑工的境地。

本世纪以来,在外国人立法方面一直步履蹒跚的德国终于奋起直追,力图通过引进外国人促进本国经济发展、做大劳动力市场。2005年生效的《移民法》和《居留法》中已经规定了高技术移民(hochqualifiziert)居留的有利条件,但对其他技能水平和类型的就业者,如何界定、如何引进、是否应设置配额,仍在一直探索。本法出台,称得上是一个阶段性的进步。

2月24日,在德国科隆,人们参加“玫瑰星期一”大游行。图自新华网。

打包修订,亦旧亦新

值得一提的是,这部法律并非独立立法过程的新产物,而是一部将不同来源的法律条款进行选取、修改、合并后重新出台的法律。这部“打包法”的主要来源是2004年生效的《外国人在德国居留、就业和融入法》(Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet,简称《居留法》),其次是1998年生效的社会福利法典第三版(Dritte Buch Sozialgesetzbuch),此外还包含了其他来自职业资格认定和具体职业门类(如医生、药剂师、兽医)的法律法规的相关条款。

这种立法方式被称为打包修订法(Gesetzespaket),其主要好处在于可以通过一个法案修改某政策相关的所有法律。也就是说,可以在尊重现存法律框架和条文基础上,调整不同现存法律之间的相关内容。例如,本次《技术人员移民法》增添修订条款之外的其他条款位置和编号都不会改变,方便相关人员保持原有法律操作习惯。

这种立法方式在德国并不少见。许多重大政治导向性的立法和法律修订都会采用这种方式,以便在法律修订时考虑到整个流程操作的各个环节,在一次性解决所有相关问题的同时,尊重原本的法律框架。例如,对于酒驾醉驾等问题,就会出现刑法和道路交通安全法等行政法的打包立法;对信息安全问题,就会对相关行政法和民事法律打包立法等等。

2005年生效的《移民法》(Zuwanderungsgesetz)也是这样的“打包法”,其对《难民程序法》(Asylverfahrensgesetz,后于2015年10月更名为《难民法》Asylgesetz)《国籍法》(Staatsangehörigkeitsgesetz)等法律进行了修改,又加入了新的《欧盟自由迁徙法》(Freizügigkeitsgesetzes/EU)等新法律的内容。

德国降低移民门槛?

说回这部法律本身。它有什么亮点,对德国移民现状将有怎样的改变?

第一,这部法律建立在对已有法规的再深化基础上,对许多已经过实践检验的条款进行了选取和改善。

正如前文所言,这部法律并非一部全然的新法,而是一个长期、系统性立法实践的一部分。相比以往法规,这部法律做出最大改革的部分,在于它扩展了在外国获得职业培训、具有专业技术的人员在德国以工作或找工作为目的居留的可能,同时对相关人员的类型、技能认定方式做出了更明确的规定。其中相关实践更是自2016年就已在西南部的巴登州试行。

至于曾经被炒得沸沸扬扬的获得容留人员(Geduldete,在许多中文媒体中被以“难民”一言蔽之)凭借职业技能获得居留许可的条款,也早在2004年时就已经存在于相关法律中了。并且,本法对在德国尤其紧缺的部分行业做出了专门规定,具有较强的针对性。

第二,这部法律对“技术人员”做出了更明确的定义。

这部法律中所指的“外国技术人员”包括以下类别:具有德国和欧盟以外第三国国籍的、在德国国内完成了合格的职业培训,或者在外国具备了与德国等价的职业技能(职业培训)者,或在德国高校、被承认的外国高校或被承认为与德国高校具有同等资格的外国高校毕业证书者。

可见,该法以其所接受的技能培训(Ausbildung)类型来区别就业者,分为学术培训(akademische Ausbildung,包括大学毕业生和学者)和职业培训(Berufsausbildung)的人员。第一类人的专业技术资格可以通过文凭获得认定,而第二类人的专业技术资格则通过各地劳动局(Agentur für Arbeit)来认定。第一类人的就业事项已经在现有法律得到了较充分的定义和规范。可见,这一法案生效以后,最大的受益者将是那些没有大学文凭、同时有职业培训经历或相关经验(无论是否在德国完成)的外国就业者。

第三,这部法律在中央和地方进行了适当的分权,保证最大程度地扬长避短。

一部涉及外国人就业的法律出台,一定会有人问,这部法律如何在引进国内需要的专业技术人员的同时,又防止侵害本国劳动者利益呢?

立法者自有安排。一直以来,在德国通过就业获得居留许可的人员都必须首先获得地方一级劳动局颁发的就业许可,而这一就业许可首先依赖于劳动部门对申请人拟从事职业的审查:多大程度上促进了德国经济发展,又在多大程度上与本国劳动者形成竞争?联邦立法已经将审查权赋予各地劳动部门,允许他们基于各地实际情况做出自己的规定。可以想见,各地将能够依据本地区的产业分布和特殊需要,有选择地引进就业者。

值得注意的是,这部法律首次取消了劳动部门审查中的“优先审查”部分(Vorrangprüfung)。这一审查规定,在允许外国人就业前,必须先审查这一职业有无本国或欧盟的申请者。取消这一审查,意味着外国人将不再只能从事德国或欧盟居民无法从事的工作。考虑到这一审查已实行较长时间,且本法中涉及的许多就业岗位在德国已十分短缺,取消审查很可能是出于现实考虑。

联邦层面在部分内容上仍然保留权力。该法第一条第18款第(2)项对申请人做出一些普遍规定,即年龄不可高于45周岁,收入必须高于该地区一般退休保险的年度缴款基数(Beitragsbemessungsgrenze in der allgemeinen Altersversorgung)的55%。这一数字并非人人可达。在收入普遍较高的西德地区,相当于申请者的税前月收入必须达到3795欧元。毫无疑问,若以目前德国的退休年龄65岁计算,这一规定能保证新来的就业者不仅不会“拖累”已有的社会福利体系,还能为它再做出至少20年的奉献。此外,本法也规定这一居留许可最长的有效期为18个月,最多可延长六个月。也就是说,符合条件的申请者一次申请最长能够在德国居留两年。

由于在德国申请永居的门槛并不算高,客观上,本法为这类人员提供了更多的获得永居的可能。另外,本法对于申请者的德语水平也提出了要求。这一要求并不是通过一刀切式的考试或学时要求体现,而是要求“必须符合所从事职业的要求”。

可见,这部法律可视作德国对于国内以医疗护理相关部门为代表的岗位专业技术人员缺乏做出的对策。这一法律在已有立法实践的基础上,对部分内容进行了精细化的界定和深化,并且根据实际情况将权限分配到不同层级。这部法律的出台,并非如某些媒体欢呼的“德国降低移民门槛”或“推出新移民法”,而是立法部门基于对国情的长期掌握对法律体系的新一轮完善。

他山之石

最后,作为新兴移民目的地的中国,可以从中学到什么?

日前,《外国人永久居留管理条例(征求意见稿)》刚刚公布,引发了民意的轩然大波。尽管中德两国国情迥异,不能直接对比,但至少从立法技术而言,德国是值得我们学习的。

资料图

第一,德国移民相关法律体系始终保证优先本国和欧盟公民的利益。除了上述提到的“优先审查”和对基本收入的要求,外国人在德国缴纳的税率也一直高于本国人;为更多有职业技能的难民申请者开放居留可能,客观上也有助于本国经济发展和社会稳定。

第二,这部《技术人员移民法》充分考虑了已有的法律法规和各级执法体系,既延续了已有的合理法律法规,又基于已有尝试将法律谨慎推进;在约定关键内容(在本法中是收入水平和年龄)的基础上,在联邦和地方之间做出了明确合理的权责划分,对相关事项做出了灵活处理。这一切都保证了法律具有充分的可操作性。

第三,配合着这部法律的通过和生效,联邦和地方各级内政部在网站和各媒体上,都对民众关心的问题做出了充分的解答(诸如,德国为什么不像加拿大一样实行积分制),确保大众的充分知晓和有效配合。

(注:北京航空航天大学法学院客座教授、德国科勒律师事务所主任、高级合伙人Andreas Köhler(安德里斯 科勒)博士为本文写作提供了重要建议,特此鸣谢。)

责任编辑:吴立群
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