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黄思:厕所革命,如何防止民生工程变“伤心工程”

黄思

黄思

武汉大学中国乡村治理研究中心博士生 来源:观察者网 2021-01-29 07:32:04

【文/观察者网专栏作者 黄思】

可能出乎一部分读者的意料,即使时至今日,在中国,厕所问题仍困扰不少民众。

2020年是农村改厕三年行动的收官之年。对于基层干部来说,“厕所革命”时间紧、任务重、考核压力大。

在S镇调研,去年基层干部几乎“天天围着厕所转”——3月份逐户排查2018年批次不达标厕所、5月份集中整改不达标厕所、6月份复查维修、7月份回头看再维修、11月份按上级要求更换化粪池排气帽、12月份逐户验收。基层干部为此纷纷戏称“村书记掉厕所了”。

而在做“厕所革命”的群众动员工作中,也有不少事情让人“头秃”。村干部说自己“天天趴在厕所上”,村民却反问“你一个村干部,天天跟我的厕所过不去干什么?”

政府投入大量资金,基层干部投入大量工作时间,作为民生工程的农村改厕效果到底如何?

资料图来源:第一农经网

“小厕所,大民生”

2018年中央开始推行农村人居环境整治工作,主要内容是三大革命,革命的对象包括厕所、污水和生活垃圾,其目标是为了改善村容村貌、建设乡风文明、实现农村人居环境质量提升。

作为三大革命之首的厕所革命由来已久,但是中央此次将其定位为“小厕所、大民生”并写进政府工作报告,重视程度可见一斑。

中央的目标是让农民在农村过上美好生活,将卫生厕所的普及作为美好生活的指标之一。因此,地方政府将“厕所革命”作为“书记工程”,以运动式治理的方式推动农村改厕落地,以项目制方式将改厕工程外包给市场主体。

由于这一民生工程具有极强的政治性,地方政府为完成政治任务、打造政绩工程,在落实过程中自我加压、指标化考核、顶格化落实。换而言之,小小的厕所改造起来并不简单,甚至可以说问题颇多。

“上有政策,下有对策”

从2017年开始,S镇各行政村入户摸底,将需要改厕户作为统计对象上报,统计信息表类似精准扶贫为贫困户建档立卡的材料,一户一册。县政府再根据上报的数据逐年定任务量,每月根据任务完成情况考核打分,考核成绩与村干部的工资挂钩。

经过摸底,拆迁进城、3年不在家或之前自行改厕的农户不纳入考核范围,需要改厕的农户主要是家中常年有人(主要是老年人)居住的群体。因此,农村改厕行动里群众动员工作的主要对象是改厕意愿不强的农户,要么是习惯用旱厕觉得不需要改厕的老年人,要么是较少在家居住、认为没必要花钱改厕的农户。

财政为每家农户改厕提供的资金包括省、市、县三级拼盘资金1900元,资金用于将旱厕的地下部分改为无污染的三格式PE桶和洁具。改厕的标准是统一和确定的,化粪池的规划、施工要求、尺寸由乡镇工作人员把关,项目施工则通过“摇标”让有资质的企业承担改厕的工程。另外,农户需要自己出资至少2000元用于修建“通水、通电、有门”的达标厕房。

2018年该地基层落实改厕工作的方式为村干部先动员农民改厕,农民同意后再动工挖化粪池,修好后农民再建厕房。但是如前所述,动员农民建厕房存在困难,或者建的厕房不达标,导致验收不合格,较多需要整改。

2019年村干部为了达到验收要求,调整工作策略,先动员农民建厕房,建好后才改挖化粪池,但是导致工作推进慢,难以完成任务指标。

在2020年收官之年本该要完成余下所有改厕任务,但不幸赶上新冠疫情,使得工作开始时间延迟,因此任务更重。

相关讽刺漫画(图/新华社)

对于基层干部而言,行政体制内的政治任务相对没有讨价还价的空间,于是为了在规定时限内完成,改厕工作只能是“上面强推,下面蛮干”。

上级政府的“强推”集中表现为以硬考核推动村干部落实改厕工作,改厕任务量完成与否与工资挂钩。

然而,项目的招标、采购都不经过村级组织,而考核的第一责任人却是村级组织,导致村干部在落实工作时比较被动。

因为招标主体、资金给付、项目验收都不是行政村负责,所以施工方很可能不给村干部面子,村干部也难以监管施工质量。此外,上级政府的考核不仅针对改厕的数量,还包括改厕的质量,因此村干部面临的考核压力颇大。

正所谓“上有政策,下有对策”,为完成任务,基层会有些策略性变通。

第一种办法是倒逼降低验收标准。

比如,原本要求合格的厕房通水、通电、有门,但是对于部分农户来说要求较高,为应付考核只能将验收标准调整为有一桶水、有个便携电灯、拉个帘子就可以了。

第二种方法是地方政府降低项目实施的程序性和正规性要求。

原本规定通过乡镇摇标后由施工方在全镇范围内统一施工,但是由于施工的范围跨度大导致时间跨度大,施工效率较低。2020年该镇改变施工方式,让行政村自行在本村通过邀标形式寻找施工队或泥瓦匠,或者由中标的施工方让农户自己挖厕所的地窖,挖一个地窖给村民150元,以此加快施工进度。

第三种方式是村一级虚报指标。

因为改厕的任务量较有弹性,拆迁进城和3年以上不在家的农户不计算在改厕对象中,但是长期不在家的情况无法准确核定,所以村干部尽量在合理范围内虚报长期不在家的农户数量,即“数字改厕”。

第四种策略是追加财政资金投入。

农户建厕房给补贴,追加改厕地窖部分的投入。但现实中,只有财政资金雄厚的乡镇才能“用钱解决问题”,而且因为大家难免会攀比,这一手法给周边财政实力跟不上的乡镇增加了不少动员的难度。

民生工程为何“伤民心”?

“厕所革命”本来是一项让农民过上美好生活的民生工程,但是高压考核使得这一工程变成纯粹的行政任务,因此落实时村干部要反复做工作劝说农民改厕,常出现的画面是干部急,农民不急,干部在干,农民在看。

从改厕的实际效果来看,部分基层政府并未如预期那般借这一民生工程获得更高的群众认可度,相反,反倒引来一些民众的不满,有个别农民甚至嘲笑村干部“怎么跟一个小小的厕所过不去?”。

笔者调研发现,之所以导致这一尴尬局面,最主要还是出于两点原因。

其一,在项目制标准化的要求下,全县统一采购装置,考虑成本却未考虑质量问题,导致供给和需求不适配。

比如,当地政府统一采购的化粪池装置是塑料制品的PE桶,其优点是成本较低,采购成本约1600元,但缺点也很明显,质量较差、使用寿命不长(不少一两年就坏了)。实际应用时,化粪池上面的地窖水泥盖板容易将桶压变形,地窖积水也常导致桶身漂浮。而且桶本身无法降解,损坏后会造成新的环境污染。

部分农民知晓别家已改厕存在的问题,所以即便愿意改厕,也不愿意接受使用PE桶,对改厕的认可度低,增大村干部推动改厕的工作难度。

化粪池内明显变形的隔板(资料图/新华网)

其二,以项目方式完成政治任务,市场主体积极性不高。

因这一政府项目利润较低,所以通过摇标中标的企业施工积极性较低,也因此延伸出一些不良影响。

一方面,施工方不愿多次去分散的农户家改厕,等到有多家改厕才统一施工,工程进度慢导致农户有意见。

某村民2020年初主动申请了改厕,比较着急用厕所希望早点完工。但是施工队近期不到该村,给该村民150元让他自己先挖好地窖。等了三个月终于等来了施工队,进行水泥硬化和三格改造,但是地窖的水泥盖板从制到使用需要等半个月才能安装,中间时间施工队去了别村,村民又等了一个多月。而如果该农户自行改厕,大约7天就能完工。该村民表示“早知道这样还不如自己做了”,并将施工进度缓慢归咎于村干部,认为村干部办事不积极。

另一方面,施工方为节约成本偷工减料,影响工程质量,误使农户以为是政府拿钱不干好事,基层政府的公信力因之受损。

某村干部通过做工作让一个80多岁老人改厕,但是施工方完工后,老人发现厕所里洁具下面只是垫几块砖,没用水泥固定,无法踩稳,存在安全隐患。老人又气又急地向村干部反映:“是因为你做工作我相信你才改的,怎么对老年人就这样糊弄?早知道不改厕所还好些。”之后村干部打电话给施工方要求返工,但是施工方嫌麻烦不来,村干部发脾气说向领导反映后施工方才派人过来。

民生工程岂能糊弄了事?

总体而言,当前有意愿改厕的农民已经自行改厕或主动申请改厕,政府在“消灭旱厕”的任务目标下重点工作对象是缺乏动力主动改厕的农民,因此,农村改厕到后期必然面临困境。

而在政治压力下,基层以项目制的方式落实农村改厕工程,使得围绕改厕工程项目管理的各种规章制度、程序设置替代了基层治理,没有真正形成群众动员,让农民参与到改厕运动中来。

民生工程,顾名思义与民众生活密切相关,若在落实过程中不切实考虑民意民需,仅与政绩挂钩,走形式主义应付,无疑有悖初心。正如新华社所评:“建小厕所需要花大心思。落实推进‘厕所革命’,绝不能欺上瞒下,更不能‘忽悠’老百姓。只有搬开‘绊脚石’,才能让惠民工程真正惠民。”

当然,若将“绊脚石”全归咎于基层干部执行不力,基层干部也委屈。让民生工程真正惠民,既需要执行者认真落实,也离不开合理合情的制度安排。

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作者
黄思

黄思

武汉大学中国乡村治理研究中心博士生
责任编辑
李泠

李泠

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