【文/观察者网专栏作者 金钟】

上周美国参议院通过了政府预算案，离美国税改目标又前进了一步。但是，由于现在美国税改的具体内容还没有公布，我们只看到媒体上引用的几条非常笼统的税改方针，因此，现在也只能粗略分析到底税改通过的把握和通过后大致的影响。

首先简单介绍一下这次美国税改立法的流程。按照正常程序，美国参众两院都需要投票通过税改立法法案，其中由100名参议员组成的参议院在目前的投票规则下，需要以60票以上的多数通过。但是由于当政的共和党目前只有52个席位，同时又不想与民主党谈判来争取民主党的8票，所以共和党和特朗普目前的策略是不走正常的立法程序，而是通过一种叫“预算协调”的办法来通过税改。在“预算协调”的流程规定下，共和党在参议院只需要获得50票即可（平票时共和党副总统可以投出关键一票）。

“预算协调”的立法过程包括：首先参众两院都通过各自的政府预算法案，目前众议院已经通过，参议院刚刚通过。由于参众两院通过的预算会有差异，因此两院需要通过协调修正预算，然后修正过的预算需要在参众两院再次投票，并且必须都要获得通过。这就是共和党下一步要达到的目标。这时候，共和党在协调修正预算的时候就需要给税改留出余地，比方说如果他们内部估算税改会带来1万亿的财政赤字，那么在预算法案中就需要明确的将这个赤字额度说明。

当地时间2017年10月18日，美国华盛顿，总统特朗普与美国参议院财政委员会的成员及其经济团队的成员会晤，磋商税收改革。 （图片来源：东方IC）

当修正的预算案在参众两院通过以后，这时才开始进行真正的税改立法。按照目前的趋势，共和党准备甩开民主党，在党内谈判协调来最终确定税改立法的条文，然后在参众两院内就税改法案投票，此时两院投票就都是简单多数通过即可。通过后的法案由特朗普签字认可，即税改正式生效。

“预算协调”这种手段也有限制，一个就是税改造成的政府赤字不能超过前面提到的预算修正案中的那个余地（前面假设是1万亿）。第二个就是在税改生效10年以后，该税改不能增加从第11年起的政府赤字。

目前正在进行的修正预算这一过程以往都会花费大量时间，但是这一次共和党众议院据说会全盘接受参议院的条件，这样最早一周内两院可以快速将修正预算通过，开启真正的税改立法进程。这里面有个关键差别：众议院原本要求预算方案中加入政府削减2000亿美元开支，并且规定税改不对政府预算平衡产生影响。

而参议院预算则不砍政府开支，同时允许税改在未来10年产生总共1.5万亿美元的财政赤字。这样，如果众议院接受参议院的条件，那么最后的美国税改法案必须在官方预测中未来十年的财政赤字不能超过1.5万亿美元左右。万一超出，那么共和党就必须向民主党求助来争取支持。

共和党为什么这么急匆匆的要推动税改呢？原因自然就是因为屁股下的位子和口袋里的钱包。

2018年美国参众两院大部分席位要重新选举，共和党需要税改法案来向自己的支持者证明自己在台上的政绩。而且，由于废除奥巴马医疗法案的失败，共和党的金主们目前已经拒绝向许多议员们捐款，有些富豪们已经公开通过媒体放风，只有在共和党通过税改以后再考虑给共和党议员捐钱的事情。所以，财源枯竭的共和党议员们突然间急迫起来，一切都可以为了税改让步。美国资本操纵政客的关系就这么毫无遮掩赤裸裸的暴露在大家眼前。金主的压力还是很有效果的，当富豪们在媒体放风之后，税改进程大大加速，所以现在预算案迅速通过。

目前看，共和党很大概率还是会通过某种税改法案的。但是里面具体的内容会是什么样子，则值得商榷了。根据前几个月公布的几个原则性税改方针，美国这次税改应该说是一个总体上“劫贫济富”的改革。

个人收入税表面税率变化不大，但是给富豪人群留出一个可以大幅降低税负的后门。而取消遗产税和替代性最低税（alternative minimum tax）则更是基本有利于巨富阶层。至于公司税，按照已知的税改原则，大中企业将会大幅降低税负，但是小微企业（按照2016年的税表，粗略估计是年利润在12.5万美元之内的企业），将会面临增加税负的问题。具体的税负变化还要等到详细的税改法案出台后才能分析出来。

拉弗曲线

经济学里面有一个著名的拉弗曲线（Arthur B Laffer），就是说从极高税率开始减税，会刺激大幅度经济活动而增加政府税收。但是当达到了一个最优税率以后再减税，对于经济活动的刺激将会降低甚至有副作用，政府税收也会降低。这也是共和党推崇的供给学派减税的最有名的理论依据。现在被共和党政客津津乐道的1986年税改之前，美国个人所得税最高税率是50%，企业所得税最高税率是46%。当时的减税的确对经济增长有着不错的正面效果。而当前美国个人所得税最高税率39.6%，企业最高税率是35%。这一次美国减税对于实体经济的刺激效果，并不会像共和党政客们吹嘘的那么高。

而且，参议院的法案只给已经债台高筑的美国政府留出了1.5万亿美元的赤字空间在通过税改，目前即使最偏向共和党的经济学家也同意已知的税改方针造成的赤字将会大大超出这个数字，许多税改主张在最后立法时肯定会被大幅缩减和修改。而10年以后不能产生新的财政赤字这一条，则说明这次税改立法中许多减税措施将在10年以后到期。到期以后怎么办，眼下共和党政客们是顾不上了。

美国参议院预算通过以后，广大媒体上充斥了所谓“国际资本和美国海外利润即将大量涌入美国，将会造成其他国家资本荒”的耸人听闻的大标题。在看了特朗普公布的税改原则之后，我认为资本流动的确会向美国增加流入，但是远远不会达到诸多媒体预测的那样造成其他地区“资本出逃”的地步。

在我以前其他文章中提过，国际资本流动可以分成投机资本和投资资本。投机资本即为热钱，通常在各国金融市场里快速流动，追逐金融交易利润。这部分热钱基本不受美国税改影响，原因就是美国当前税法中已经对热钱免税，再怎么减税国际热钱也无法获得更多的税务收益。

投资资本即我国常说的外商投资，指的是实际产生经济活动的商业投资。在讨论税法对这部分企业的影响时，首先我们要明确，企业选择投资方向的时候，往往首要考虑的也是市场前景、人力资源、基础设施、当地的政治稳定和司法体系等等关系企业能否生存和盈利的因素。只有企业经营产生利润的时候，讨论税负高低才有意义，而亏损的企业通常也是税负最低的企业。

对于企业来说，如果美国和其他国家之间在以上投资因素的比较里差距不大，那么税负高低才是决定投资去向的最后一颗砝码。因此，这部分企业将是税改导致的流入美国的投资资本增量中的主力。

当地时间2017年10月18日，美国华盛顿，参议员将对2018财年预算进行首轮投票。这一场投票结果对于税改立法的意义，比对预算案本身更为重要。（图片来源：视觉中国）

由于现行美国税制的问题，美国跨国公司历史上在海外积累了巨额现金利润，这次税改将使用低税率对这些利润一次性征税吸引他们回流美国。目前比较统一的预测是，美国跨国公司的海外现金利润总共有1.5万亿美元左右，那么一次性回流是否会造成其他地区和国家一次性减少1.5万亿美元的资金，造成巨大的“美元荒”呢？

上面这个担忧多半是出于对国际资本市场缺乏了解造成的。在飞速发展的金融技术支持下，尤其是在发达国家之间，资本流动非常方便快捷。美国跨国公司的这些积累下来的海外利润，只是名义上挂在跨国公司海外子公司的户头上而已，实际上这笔钱早就通过各种金融工具和杠杆，通过国界，流入那些最有利可图的地方去了，包括美国本土。

而税改后的海外利润回流美国，实际上就是这笔钱从海外子公司的名下转回美国母公司名下的过程，对于实际的投资经营决策并没有影响。事实上，很多海外利润可能在母公司账面打个转享受了低税率，转过身又流向有盈利前景的海外市场。值得指出的是，跨国公司在平常经营的时候就经常对汇率风险做对冲，美元汇价已经包含了这一大批资金的汇兑需要，这1.5万亿美元的户头变化对于外汇市场的冲击也是相当有限的。而真正意义上的回到美国的美元，就只是这些跨国公司根据这1.5万亿美元利润而需要缴纳给美国政府的税金。

从长远看，这次税改甚至可能对美元汇率形成打压。原因很简单，税改新增的财政赤字需要增加美国国债发行量来平衡。发行更多的国债就增加债券供给，导致美债价格下跌利率提高，从而增加了美国政府的举债成本，增加市场上的金融风险。美联储为了降低政府债务成本，未来加息步伐恐怕会放缓。而加息放缓对美元汇率的影响要远大于税改本身对于美元的影响，所以当税改通过，美国需要通过增发债务来平衡财政赤字的时候，美元很大可能要长期走弱。

对于中国来说，已知的美国税改方针大概带来了三重挑战。

第一就是之前提到在中国美国之间投资方向上举棋不定的部分企业，可能会在美国税改影响下选择美国进行投资。

第二是美国企业在税改后留存利润增加，相对中国企业来说可以用于研发和扩大生产投资的可支配资源增加，那么在商业竞争中为美国企业提供了额外的优势。

第三条，也是目前对中国冲击最大的一条，就是美国税改有潜在因素导致中国税源流失。

当然这里不仅仅是中国，在以前的文章中我曾经提过，许多外国公司并不需要实际投资美国来享受美国的税改优惠，就和大家从来不在国际上著名的避税天堂小岛上盖工厂一样。公司和富豪们在避税天堂只是注册空壳公司，通过会计操作和税务处理，把利润转移到避税天堂的空壳公司名下而已。同理许多公司和富豪也可以通过在美国设立空壳公司来进行单纯的税务操作来转移利润享受低税率。

欧盟竞争委员会主席薇丝塔格表示，她可能会再调查其他美国大公司，暗示苹果补税案只是调查美国企业的起点。（图片来源：法新社）

这种利润转移导致的是其他国家的税源流失，也就是其他国家政府应该得到的税收被美国政府拿走。这已经引起了很多国家和地区的警惕。反应最强烈的就是欧盟，之前欧盟就对于苹果公司追加几十亿美元的巨额补税和罚款，现在又对亚马逊追加2亿多美元的补税和罚款，就是在美国税改前抓紧争夺这些美国跨国公司大多留存在欧洲的1.5万亿的税源。如果欧洲先征收到了，那么美国就丢了这笔钱。同样税改后如果这笔钱被美国征收走，那么欧洲就可能永远失去了这一政府收入。

对于中国来说，如何继续深化改革自己的税制和财政体制，实现公平高效的征收税款并同时对于实体经济发展提供支持和鼓励，是一个必须要面对的艰巨挑战。

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