兰小欢:招商引资中的地方官员

来源:《置身事内:中国政府与经济发展》

2021-09-11 09:09

兰小欢

兰小欢作者

复旦大学中国社会主义市场经济研究中心、经济学院副教授

【导读】 地方政府是中国经济发展中的关键一环,事务繁杂,自主权力很大。理解地方竞争中的土地、融资、政商等要素,理解央地关系的博弈与互动,是读懂中国政治经济生态的钥匙。 本文节选自兰小欢新著《置身事内:中国政府与经济发展》一书第三章第三节,原标题为《招商引资中的地方官员》。

【文/兰小欢】

几年前,我参加中部某市的招商动员大会,有位招商业绩不错的干部分享心得:“要对招商机会有敏感度,要做一个执着的跟踪者,不能轻言放弃。要在招商中锻炼自己,做到‘铜头、铁嘴、顺风耳、橡皮腰、茶壶肚、兔子腿’。”铜头,是指敢闯、敢创造机会;铁嘴,是指能说会道,不怕磨破嘴皮;顺风耳和兔子腿,指消息灵通且行动敏捷;茶壶肚,指能喝酒、能社交。这些形容非常形象,容易理解。我当时不太懂什么是“橡皮腰”,后来听他解释:“要尊重客商,身段该软的时候要能弯得下腰,但在谈判过程中也不能随便让步,若涉及本市重要利益,该把腰挺起来的时候也要挺直了。”这些特点让我联想到了推销员。他接下来讲的话又让我想到了客服:“要关注礼仪,注重细节,做到四条。第一,要信守承诺;第二,要记得回电话,客商的电话、信息要及时回复;第三,遇到事情用最快的速度、最高的效率去处理;第四,要做个有心人,拜访客商要提前做好准备工作。”

当然,台上做报告可以把话说得很漂亮,现实中可能是另一回事。后来我和该市的招商干部打了几次交道,他们确实非常主动,电话打得很勤,有的项目就算已经表示过不适合引入该地区,对方也还会反复联系,拿新的条件和方案不断试探,不会轻易放弃。在几次交流中我了解到,该市招商工作的流程设置得很好,相关激励机制也比较到位,虽然地区资源和条件有限,但招商工作的确做得有声有色。

我国官僚体系庞大,官僚体系自古就是政治和社会支柱之一,而且一直有吸纳社会精英的传统,人力资源雄厚。根据2010 年的第六次人口普查,25—59 岁的城市人口中上过大学的(包括专科)约占22%, 但在政府工作人员中上过大学的超过一半。在25—40 岁的政府工作人员中,上过大学的超过七成,而同龄城市人口中上过大学的只有三成。[1] 如今社会虽然早已多元化了,优秀人才选择很多,但“学而优则仕”的传统和价值观一直都在,且政府依然是我国最有资源和影响力的部门,所以每年公务员考试都非常火爆,至少要达到大专以上文化程度才能报考,而录取比例也非常低。

本节聚焦地方官员。从人数构成上看,地方官员是官僚体系的绝对主体。按公务员总人数算,中央公务员只占6%,若把各类事业单位也算上,中央只占4%。这在世界各主要国家中是个异数。美国中央政府公务员占比为19%,日本为14%,德国为11%,而经济合作与发展组织(OECD)成员国的平均值高达41%。[2]

2021年上半年GDP排名前十省区市,资料图来自证券时报

官员政绩与激励机制

事在人为,人才的选拔和激励机制是官僚体制的核心,决定着政府运作的效果。所谓激励机制,简单来说就是“胡萝卜加大棒”:事情做好了对个人有什么好处?搞砸了有什么坏处?因为发展经济是地方政府的核心任务,所以激励机制需要将干部个人得失与本地经济发展情况紧密挂钩,既要激励地方主官,也要激励基层公务员。

从“胡萝卜”角度看,经济发展是地方官的主要政绩,对其声望和升迁有重要影响。而对广大普通政府工作人员而言,职务晋升机会虽然很少,但实际收入与本地财政情况密切相关,也和本部门、本单位的绩效密切相关,这些又都取决于本地的经济发展。从“大棒”角度看, 一方面有党纪国法的监督惩罚体系,另一方面也有地区间招商引资的激烈竞争。为防止投资和产业流失,地方官员需要改善本地营商环境,提高效率。若某部门为了部门利益而损害整体营商环境,或部门间扯皮降低了行政效率,上级出于政绩考虑也会进行干预。

地方主官任期有限,要想在任内快速提升经济增长,往往只能加大投资力度,上马各种大工程、大项目。以市委书记和市长为例,在一个城市的平均任期不过三四年,而基础设施或工业项目最快也要两三年才能完成,所以“新官上任三把火”烧得又快又猛:上任头两年,基础设施投资、工业投资、财政支出往往都会快速上涨。而全国平均每年都有三成左右的地级市要更换市长或市委书记,所以各地的投资都热火朝天,“政治—投资周期”比较频繁。[3] 投资需要资金,需要土地财政和土地金融的支持。所以在官员上任的前几年,土地出让数量一般都会增加。而新增的土地供应大多位于城市周边郊区,所以城市发展就呈现出了一种“摊大饼”的态势:建设面积越扩越大,但普遍不够紧凑,通勤时间长、成本高,加重了拥挤程度,也不利于环保。[4]

虽然官员的晋升动机与促进经济增长目标之间不冲突,也对地区经济表现有相当的解释力,但这种偏重投资的增长模式会造成很多不良后果。[5]2016 年之前,官员升迁或调任后就无需再对任内的负债负责,而新官又通常不理旧账,会继续加大投资,所以政府债务不断攀升。在经济发展到一定阶段之后,低风险高收益的工业投资项目减少,基础设施和城市建设投资的经济效益也在减弱,继续加大投资会降低经济整体效率,助推产能过剩。此外,出于政绩考虑,地方官员在基础设施投资方面常常偏重“看得见”的工程建设,比如城市道路、桥梁、地铁、绿地等,相对忽视“看不见”的工程,比如地下管网。所以每逢暴雨,“看海”的城市就很多。[6]

因为官员政绩激励对地方政府投资有重要影响,所以近年来在“去杠杆、去库存、去产能”等供给侧结构性重大改革中,也包含了对地方官员政绩考核的改革。2013 年,中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,特别强调:“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名。中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率来衡量各省(自治区、直辖市)发展成效。地方各级党委政府不能简单以地区生产总值及增长率排名评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次。”明确了“选人用人不能简单以地区生产总值及增长率论英雄”这项通知之后,再加上一系列财政和金融改革措施,地方GDP 增长率和固定资产投资增长率开始下降。[7]2019 年,中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》,明确在考核地方党委和政府领导班子的工作实绩时,要看“全面工作”,“看推动本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,解决发展不平衡不充分问题,满足人民日益增长的美好生活需要的情况和实际成效”。

贵州独山县负债400亿修建令人叹为观止的景观,如今已成烂尾工程;此事一度引发社会热议。资料图来自新华网

在官员考核和晋升中,政绩非常重要,但这不代表人情关系不重要。无论是公司还是政府,只要工作业绩不能百分百清楚地衡量(像送快递件数那样),那上级的主观评价就是重要的,与上级的人情关系就是重要的。人情和业绩之间可能互相促进:业绩突出容易受领导青睐,而领导支持也有助于做好工作。但如果某些领导为扩大自己的权力和影响,在选人用人中忽视工作业绩,任人唯亲,就可能打击下属的积极性。在这类问题突出的地区,官僚体系为了约束领导的“任性”, 可能在晋升中搞论资排辈,因为年龄和工龄客观透明,不能随便修改。但如此一来,政府部门的工作效率和积极性都会降低。[8]

虽然地方官场的人情关系对于局部的政治经济生态会有影响, 但是否重要到对整体经济现象有特殊的解释力,我持怀疑态度。一方面,地方之间有竞争关系,会限制地方官员恣意行事;另一方面,人情关系网依赖其中的关键人物,不确定性很大,有“一人得道鸡犬升天”,就有“树倒猢狲散”。但无论是张三得志还是李四倒霉,工作都还是一样要继续做,发展经济也一样还是地方政府工作的主题。

政绩和晋升无疑对地方一把手和领导班子成员非常重要,却无法激励绝大多数公务员。他们的日常工作与政绩关系不大,晋升希望也十分渺茫。在庞大的政府工作人员群体中,“县处级”及以上的干部大约只占总人数的1%。平均来说,在一个县里所有的正科实职干部中, 每年升副县级的概率也就1%,而从副县级干部到县委副书记,还要经历好几个岗位和台阶,动辄数年乃至数十年。[9] 因此绝大多数政府工作人员最在意的激励并不是晋升,而是实际收入以及一些工作福利,包括工资、奖金、补助、补贴、实惠的食堂、舒适的办公条件,等等。这些收入和福利都与本地经济发展和地区财政紧密相关,在地区之间甚至同一地区的部门之间,差异很大。大部分人在日常工作中可以感受到这种差异,知道自己能从本地发展和本单位发展中得到实惠。若有基层部门破坏营商环境,也会受到监督和制约。

经济学家注重研究有形的“奖惩”,强调外部的激励机制和制度环境,但其实内心的情感驱动也非常重要。任何一个组织,无论是公司还是政府,都不可能只靠外部奖惩来激励员工。外部奖惩必然要求看得见的工作业绩,而绝大多数工作都不像送快递,没有清清楚楚且可以实时衡量的业绩,因此需要使命感、价值观、愿景等种种与内心感受相关的驱动机制。“不忘初心”“家国情怀”“为人民服务”等,都是潜在的精神力量。而“德才兼备、以德为先”的干部选拔原则,也正是强调了内在驱动和自我约束的重要性。[10]

腐败与反腐败

政府投资和土地金融的发展模式,一大弊端就是腐败严重。与土地有关的交易和投资往往金额巨大,且权力高度集中在个别官员手中,极易滋生腐败。近些年查处的大案要案大多与土地有关。在最高检《检察日报》从2008 年到2013 年报道的腐败案例中,近一半与土地开发有关。[11] 随着融资平台和各种融资渠道的兴起,涉嫌腐败的资金又嫁接上了资本市场和金融工具,变得更加隐秘和庞大。党的十八大以来,“反腐败”成为政治生活的主题之一,并一直保持了高压态势。截至2019 年底,全国共立案审查县处级及以上干部15.6 万人,包括中管干部414 人和厅局级干部1.8 万人。[12]

从经济发展的角度看,我国的腐败现象有两个显著特点。第一, 腐败与经济高速增长长期并存。这与“腐败危害经济”这一过度简单化的主流观念冲突,以腐败为由唱空中国经济的预测屡屡落空。第二,随着改革的深入,政府和市场间关系在不断变化,腐败形式也在不断变化。20 世纪80 年代的腐败案件大多与价格双轨制下的“官倒” 和各种“投机倒把”有关;90 年代的案件则多与国企改革和国有资产流失有关;21 世纪以来,与土地开发相关的案件成了主流。[13]

要理解腐败和经济发展之间的关系,关键是要理解不同腐败类型的不同影响。腐败大概可以分为两类。第一类是“掠夺式”腐败,比如对私营企业敲诈勒索、向老百姓索贿、盗用挪用公款等,这类腐败对经济增长和产权保护极其有害。随着我国各项制度和法制建设的不断完善、各种监督技术的不断进步,这类腐败已大大减少。比如在20 世纪八九十年代,不规范的罚款和乱收费很多,常见的解决方式是私下给办事人员现金,以免去更高额的罚款或收费。如今这种情况少多了,罚款要有凭证,要到特定银行或通过手机缴纳,钱款来去清楚,很难贪腐。我国也基本没有南亚和非洲一些国家常见的“小偷小摸”式腐败,比如在机场过检时在护照里夹钱、被警察找茬要钱等。近些年,我国整体营商环境不断改善。按照世界银行公布的“营商环境便利度”排名,我国从2010 年的全球第89 位上升至2020 年的第31 位,而进入我国的外商直接投资近五年来也一直保持在每年1300 亿美元左右的高位。

第二类腐败是“官商勾连共同发财式”腐败。比如官员利用职权把项目批给关系户企业,而企业不仅要完成项目、为官员贡献政绩,

也要在私下给官员很多好处。这类腐败发生在招商引资过程中,而相关投资和建设可以促进经济短期增长,所以腐败在一段时期内可以和经济增长并存。但从经济长期健康发展来看,这类腐败会带来四大恶果。其一,长期偏重投资导致经济结构扭曲,资本收入占比高而劳动收入占比低,老百姓收入和消费增长速度偏慢。第七章会讨论这种扭曲。其二,扭曲投资和信贷资源配置,把大量资金浪费在效益不高的关系户项目上,推升债务负担和风险。第六章会讨论这种风险。其三,权钱交易扩大了贫富差距。第五章会分析不平等对经济发展的影响。其四,地方上可能形成利益集团,不仅可能限制市场竞争,也可能破坏政治生态,出现大面积的“塌方式腐败”。党的十八大以来,中央数次强调党内决不允许搞团团伙伙、拉帮结派、利益输送,强调构建新型政商关系,针对的就是这种情况。

杭州开展政商关系问题专项治理,资料图来自央视新闻

党的十八大以来的反腐运动,是更为广阔的系统性改革的一部分,其中既包括“去杠杆”等经济结构改革,也包括防范金融风险改革,还包括各类生产要素尤其是土地的市场化改革。这些改革的根本目的,是转变过去的经济发展模式,所以需要打破在旧有模式下形成的利益集团。在改革尚未完成之前,反腐败会长期保持高压态势。2020 年,哈佛大学的研究人员公布了一项针对我国城乡居民独立民调的结果,这项调查从2003 年开始,访谈人数超过3 万人。调查结果显示,党的十八大以后的反腐成果得到了广泛的认可。2016 年,约65% 的受访者认为地方政府官员整体比较清廉,而2011 年这一比例只有35%。[14] 居民对中央政府的满意度长期居于高位,按百分制计算约83 分;对地方政府的满意度则低一些,省政府约78 分,县乡政府约70 分。

但在尚未完成转型之前,习惯了旧有工作方式的地方官员在反腐高压之下难免会变得瞻前顾后、缩手缩脚。2016 年,中央开始强调“庸政懒政怠政也是一种腐败”,要破除“为官不为”。2018 年,中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,强调“建立健全容错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误, 把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误,同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”这些措施如何落到实处,还有待观察。

改革开放40 年以来,社会财富飞速增长,腐败现象在所难免。美国在19 世纪末和20 世纪初的所谓“镀金年代”中,各类腐败现象也非常猖獗,“裙带关系”愈演愈烈,经济腐化政治,政治又反过来腐化经济,形成了所谓的“系统性腐败”(systematic  corruption)。之后经过了数十年的政治和法治建设,才逐步缓解。[15] 从长期来看,反腐败是国家治理能力建设的一部分,除了专门针对腐败的制度建设之外,更为根本的措施还是简政放权、转变政府角色。正如党的十九大报告所提出的,要“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。

结语

1994 年分税制改革后,财权集中到了中央,但通过转移支付和税收返还,地方政府有足够的财力维持运转。但几乎所有省份,无论财政收入多寡,债务都在飞速扩张。可见政府债务问题根源不在收入不够,而在支出太多,因为承担了发展经济的任务,要扮演的角色太多。因此债务问题不是简单的预算“软约束”问题,也不是简单修改政府预算框架的问题,而是涉及政府角色的根本性问题。改革之道在于简政放权,从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。

算账要算两边,算完了负债,当然还要算算借债投资所形成的资产,既包括基础设施,也包括实体企业。给基础建设投资算账,不能只盯着项目本身的低回报,还要算给经济和社会带来的整体效益。但说归说,这笔“大账”怎么算并没有一致认可的标准,争议很大。然而无论怎么争,这笔账总归应该考虑人口密度和设施利用率。在小城市修地铁、在百万人口的城市规划建设几十万人口的新城、在远离供应链的地方建产业园区,再怎么吹得天花乱坠,也很难让人看到效益。至于实体企业,很多行业在资金“大水”漫灌之下盲目扩张,导致产能过剩和产品价格下跌。但同时也有很多行业在宽松的投资环境中迅速成长,跻身世界一流水准,为产业转型升级做出了卓越贡献,比如光电显示、光伏、高铁产业等。下一章就来讲讲它们的故事。

注释:

[1]城市人口的教育数据来自国家统计局《中国 2010 年人口普查资料》。政府工作人员的教育数据来自 2006 2013 年的“中国社会综合调查”微观数据。

[2]这些数字来自财政部前部长楼继伟的文章(2018)。

[3]北京大学姚洋和上海财经大学张牧扬(2013)收集了1994—2008 年间 241 个城市1671 名市长和市委书记的数据,发现他们在一个城市的平均任期是3.8 年,中位数是3 年。中山大学杨海生和罗党论等人(2014)则收集了1999—2013 年间近 400 个地级市的市长和市委书记的资料, 发现平均每年都有近三成的地级市中至少有1 个人职务发生变更。大量研究显示,地区经济指标随地方主官任期变动,读者可参考北京大学周黎安著作(2017)第六章对这些研究的总结。

[4]复旦大学王之、北京大学张庆华和周黎安等人的论文发现,市领导升迁和城市面积扩张之间有正向关系(Wang, Zhang and Zhou,  2020)。

[5]关于省、市、县各级地方主官晋升和当地经济表现之间的关系,研究非常多,北京大学周黎安的著作(2017)对此进行了系统的梳理和总结。

[6]辽宁大学徐业坤和马光源(2019)研究了官员变更和本地工业企业产能过剩之间的关系。对外经贸大学吴敏和北京大学周黎安(2018)研究了官员晋升和城市“可见”基础设施建设投入之间的关系。

[7]2013 年之后,省市 GDP 和投资增长率有所下降,这一现象及相关解释可以参考复旦大学张军和樊海潮等人的论文(2020)。

[8]在我国官场晋升中,政绩和人情都重要,是互补关系,读者可参考圣地亚哥加州大学贾瑞雪、大阪大学下松真之和斯德哥尔摩大学大卫· 塞姆(David Seim)等人的论文(Jia, Kudamatsu and Seim, 2015)。关于组织中人情关系和工作表现的基本经济学理论,可以参考芝加哥大学普伦德加斯特(Prendergast)和托佩尔(Topel)的论文(1996),以及复旦大学陈硕、长江商学院范昕宇、香港中文大学朱志韬的论文(Chen,Fan and Zhu, 2020)。

[9]“ 县处级” 干部占政府工作人员的比例,来自密歇根大学洪源远的著作(Ang, 2020)。基层正科晋升副县级的概率,来自北京大学周黎安的著作(2017)。

[10]斯坦福大学的克雷普斯(Kreps)教授是经济激励理论的大家,他写过一本关于“公司如何激励员工”的通俗小书(2018)。在这本书中,经济学强调的“外部激励”(incentive)只占一部分,而管理学更加重视的“内心驱动”(motivation)则占了大量篇幅。

[11]数据来自复旦大学陈硕和中山大学朱琳的合作研究(2020)。

[12]数据来自中央纪委国家监委网站上署名钟纪言的文章《把“严”的主基调长期坚持下去》。

[13]改革开放以来各种腐败形式的详细数据和分析,可以参考复旦大学陈硕和中山大学朱琳的论文(2020)以及密歇根大学洪源远的著作(Ang, 2020)。

[14]数据来自哈佛大学坎宁安(Cunningham)、赛什(Saich)和图列尔(Turiel)等人的研究报告(2020)。

[15]关于美国这一时期的腐败和治理,马里兰大学经济史学家沃利斯(Wallis)的论文(2006)很精彩。

兰小欢:《置身事内:中国政府与经济发展》,上海人民出版社·世纪文景2021年。

责任编辑:朱敏洁
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