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李彬彬:为了管住吃野味的嘴,《野生动物保护法》修法刻不容缓

2020-02-25 08:12:18

【文/ 观察者网专栏作者 李彬彬】

2月10日,全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺透露,拟将修改《野生动物保护法》增加列入常委会今年的立法工作计划,并加快动物防疫法等法律的修改进程。这绝对是今年顺应时势和民心的大事。

随着这次疫情的爆发,野生动物贸易与公共健康安全的关系第一次被大范围重视与讨论。然而,由于立法漏洞、监管难度大、执法不严、投入资金和专业性人才缺乏等原因,中国野生动物管理存在诸多问题,导致类似公共安全问题接连发生。生物多样性是保障我们发展的关键,从根本上,应该当作保护我们的屏障、共生的机制来去对待。

野生动物利用虽然在很多地方已存在很久,但是随着时代变迁,已不同于传统利用模式。

第一,野生动物利用已从当地消费,向异地消费转变,满足的不是当地基本生活需求或传统文化,而是为了满足很多人的猎奇行为、奢侈消费行为以及炫耀心理。

第二,由于异地消费,运输及集散售卖成为野生动物利用新增的环节,加大了不同物种间接触的可能性,造成不同病原体的混杂及交叉感染机率。当地居民因为长期与一些野生动物共生,机体内可能会产生相应的免疫机制,比如特定的抗体等来防御一些人畜共患病。但当野生动物利用脱离原有当地使用范畴时,就会造成不同于以往的影响。

第三,由于消费市场往往处于人口密集区域,因此以往可能小范围造成的野生动物疾病传播,现在有更高的可能性造成流行性疾病影响,通过连通性极强的交通网络,影响全国乃至全球。

因此,野生动物管理应当从传统利用观念中脱离出来,根据现有形势重新确定出发点及管理模式。

野生动物管理混乱的原因

现有管理体系中,包括林草部门主管的狩猎证、野生动物驯养繁殖许可证和野生动物经营利用许可证制度,农业部门主管的动物检疫制度及畜牧管理(梅花鹿等在畜牧法中受管理的特种养殖动物),而市场监管部门负责市场交易监管,公安部门包括森林公安负责打击各关节违法行为。而且法条不可谓不多,涉及法律《野生动物保护法》、《动物防疫法》、《食品安全法》、《畜牧法》及相关管理办法、实施条例和地方性规定等的,但是法律监管出现了真空地带。

很多饲养和出售的野生动物种类远超出证件上规定的范围,挂羊头卖狗肉。或者做为非法来源野生动物“洗白”的通道。很多驯养繁殖技术并不成熟,要依靠捕获野外个体扩充圈养个体,而种源扩充往往使用非法捕猎途径。不在重点保护动物和三有动物名单里的野生动物并不在野保法的规定范围内, 这涉及到约1000种陆生野生动物。因此,其利用并不受野保法或其他地方性规定限制。

唯一卡在这些野生动物和人类利用之间的,是动物检疫。然而,对于很多野生动物,没有相关动物检疫标准,出具不了检疫合格证明,比如蛇类、啮齿类(例如竹鼠),甚至蛙类等。现有的检疫标准只针对猪、反刍动物、家禽、马属、犬、猫及兔。

因此,在管理上,存在一大真空地带。而在畜牧法里又涉及梅花鹿等国家重点保护动物,但叫法并没有使用野生动物。因此,几个法条之间对于“野生动物”的界定存在差异,对于管理部门监管职责衔接造成困难。

另外一点是资金少、专业性人才缺乏,监管执法难度大。

2018年6月22日吉林长春中国鹿乡鹿文化节上,一副重量达23.1斤的梅花鹿鹿茸,产出这副鹿茸的鹿来自长春长龙鹿业养殖基地(@东方IC)

野生动物监管涉及极强的专业性,尤其是物种鉴别。而由于缺乏重视、机构改革、野生动物贸易监管部门繁多等问题,导致野生动物管理的一线缺乏充足的资金和相关专业性监管人才。很多地方在驯养繁殖或是经营利用许可证审批时对于物种概念并不明晰,在许可证上出现“野鸭”“野鸡”“蛙类”等字样,无法准确明晰到底是哪种物种,是否在法律允许的范围内。

对于繁杂的野生动物种类,受制于专业能力,市场监管、检疫及执法难度极大,无法达成有效监管的目的。更关键的是,就算持有有效许可证且利用的是规定的野生动物物种,绝大多数物种难以从动物本身判别是非法或是合法来源,不论是从外观还是遗传信息。因此,个人和商户往往可以利用这个监管的薄弱环节进行非法野生动物贸易。而且野生动物种类繁杂,检疫难度大。

负责检疫的是地方兽医站,由于人力和资源限制,对于常规需要防疫检疫的家畜家禽都疲于应付,更不要提检疫规程欠缺种类繁杂的野生动物。那么,检疫合格的野生动物是否可以利用呢?对于从大多数野生动物尤其是野外直接来源的动物,我们欠缺对其可能携带的病毒、细菌及寄生虫的全面了解。同时,动物检疫针对动物的临床表现进行判断,很多动物携带病原体但自身并不发病、或是潜伏期不清,无法准确判断是否存在患病风险尤其是人畜共患病风险。同时,送检实验室需要对检疫病原体有明确清单,在对大多数野生动物研究缺乏、了解不深时难以确定需要检疫的全部内容。

监管部门兼具保护与利用两个职责,难以达到相互监督、制衡的作用。

陆生野生动物的保护和利用由林业与草原系统负责,而水生野生动物的保护与利用在农业农村部渔业部门下管理。在我国野保法以利用的角度出发来进行规定并且地方多以强调经济发展为重心时,同一部门在平衡保护与利用时,往往也会因为种种原因而重利用轻保护。同时,一些类别的野生动物管理划分不合理,例如两栖类一般按照水生动物由农业部管理。但是两栖类中利用的重点蛙类,很多物种大部分生活史在陆地上,陆地生态系统的保护又在林草部门管理。

解决途径

修订野生动物相关法律——《野生动物保护法》已经刻不容缓。

对于野生动物法的修改最关键在于明确所有野生动物都在保护范围内,去除管理真空地带。对所有物种根据野外种群及保护现状进行评估及分类管理。根据科学评估,针对可利用的物种建立名录,减少灰色地带的物种数量,对有限的利用种类可以更为有效的进行监管。

第一,重新定义野生动物保护法的保护范围, 扩展为所有野生动物。原有野保法范围过窄,无法对野生动物监管提供有效的法律依据。可参照新西兰的《Wildlife Act》,首先阐明所有野生动物都在保护范围内。然后在后面条款里在逐条列出可以被捕猎、可养殖的、受部分保护的是哪些物种。这可以解决现在对于野生动物管理的真空地带,同时根据科学评估给出可以利用的白名单,可以更有针对性更为精准地进行监管,减少野生动物管理上由于可利用动物种类过多而相应物种鉴别能力低带来的监管难度大的问题。

第二,禁止所有直接来源于野外的野生动物商业用途,最大程度降低对于野外种群的影响及对不可控的公共卫生风险。用于科研、教育的情况需要特许审批。

第三,重新确定野生动物分类体系、并及时更新保护野生动物名录,确定定期更新年限,保证科学评估可以及时有效反馈到野生动物管理当中。 根据野生动物野外种群状况、栖息地及威胁评估,确定新的分类标准。其中最高一级的应当禁止任何形式的利用,同时对于物种研究及信息不足的物种也应当禁止利用。废除三有动物类别,将其调整合并到新的分类系统中。

第三,建立适用于所有野生动物的《可人工繁育的野生动物名录》。对于可成熟人工繁育并进行商用的野生动物,需要经过独立专家委员会评估通过,并进行公示意见征集最终确定物种名单。同时,对于已在名单上的物种,需要定期进行评估。对于出现经营混乱、管理不力、对野外种群造成影响的养殖种类,应当取消其合法名录位置。


西双版纳农贸市场/(@YoungConsevationist)


第四,对养殖及利用的野生动物应要求全部建立可溯源体系。应该将野保法对于国家重点保护野生动物养殖的要求扩展到其他野生动物上,要求全部“建立物种系谱、繁育档案和个体数据”,“规范使用专业标识,保证可溯源” ,并给予技术指导和支持。对于不同保护等级物种,可以使用不同标识。凡是无法达到要求的,一律取缔。同时,应当减少野生动物繁育和经营利用许可证有效年限,增强审查和监管力度。

第五,对于没有动物检疫规程的野生动物,不予批准驯养繁殖及经营利用许可证。未检疫合格的野生动物禁止运输及市场流通。

第六,增大对于野生动物非法猎捕、驯养繁殖及利用的惩处力度。

在动物防疫法里,应当明确规定:

第一. 与野生动物保护法衔接,杜绝直接捕获的野生动物进行商业使用,不予进行检疫,并严格查处没有检疫的非法野生动物利用。

第二. 对于驯养繁殖企业与个体,需要定期自主申报检疫,对饲养动物进行定期防疫,确保卫生及检疫标准。

第三.部分驯养繁殖的野生动物可以参照同属家畜家禽的检疫标准进行检疫。并应当根据疫病发展与了解的加深,修改相关标准,更为适用于野生动物。对于没有检疫标准的野生动物物种,不予进行检疫。

第四. 当新的物种评审被列入可人工繁育名单时,需要组织相关专家确定检疫产地检疫和屠宰检疫标准。规范饲养、屠宰及运输环节的检验检疫。

列入可人工繁育的野生动物,其圈养种群生产、饲养及利用等行为应当依照《畜牧法》。原有第二条,“本法所称畜禽,是指列入依照本法第十一条规定公布的畜禽遗传资源目录的畜禽。”可改为“本法所称畜禽,是指列入依照本法第十一条规定公布的畜禽遗传资源目录的畜禽以及按照《野生动物保护法》公布的《人工繁育野生动物名录》上的野生动物。

调整并明确各部门监管职责

将保护与自然资源产业发展分开由不同部门管理。陆生野生动物及水生野生动物的保护工作应当集中到自然资源部下的野生动物主管部门统一进行管理,而相关的生产经营管理工作应当调整到农业农村部同级的另外一个主管部门管理。从而解决野生动物保护与利用管理失衡、野生动物分类群分部门管理造成保护空缺等问题。因此,在源头上由野生动物主管部门进行科学评估、确定野生动物不同保护等级并进行及时更新。

由农业部门根据动物检疫难度、防疫检疫标准及相关行业管理水平等,组织专家对特定保护等级低的野生动物是否可纳入《可人工繁育野生动物名录》进行评估。评估结果由野生动物保护管理部门进行独立专家论证,确定最终名录。

野生动物主管部门对于驯养繁殖和利用的野生动物进行许可证审批,针对野生动物人工繁育需要建立完善有效的追溯体系,管理人工繁育种系信息,进行监管, 可以确定动物个体来源,配备实验室对野生动物来源进行审核,可依法取消不符合规定的许可证。应在网上及时更新公示从国家到地方各级部门审批通过的许可证,包括合法利用的野生动物种类、数量、利用企业、许可证有效时间等。公众可以利用网上平台进行监督。

列入人工繁育名录的物种,由农业部门根据《野生动物保护法》、《畜牧法》、《动物防疫法》等进行监管,需针对此类野生动物有明确动物检疫标准及技术人员资格要求, 针对所有野生动物及制品都需要有强制检疫、合格后方可进入市场。

市场监管部门需要针对非法野生动物贸易在线上及线下进行严格监管。线上,在例如快手、抖音、淘宝、微博、微信等公众平台上建立非法野生动物捕猎、繁育及利用的监管机制,充分调动平台及网络企业的能力,对此类违法行为进行甄别。同时开通便捷的网络及电话举报方式,联合公安部门进行及时反馈,利用公众监督完善监管机制。同时,加大对于线上非公众平台交易的打击力度。

对于线下,市场监督部门应当对从事野生动物养殖及利用的企业、个人(包括乡镇集贸市场、餐馆、旅游景点等)进行定期检查及抽查,联合公安做好行政和刑事处罚。公示辖区内合法商户信息,利用大众监督并及时反馈。对于混有野外来源的野生动物的情况,应当按照以危险形式威胁公共安全追究刑事责任。

同时,市场监督部门应当联合卫生部门、野生动物主管部门、动物检疫部门整顿规范活体动物及肉类市场。中国广泛存在的花鸟市场、农贸市场、海鲜市场等卫生条件普遍较差,集中有活体动物交易、宰杀、肉类贩卖等。这也是野生动物贩卖的线下主要途径之一。

大量野生动物及其他家禽家畜等聚集在一起,增加了不同动物在自然状况下不可能出现的接触场景及频次,造成不同病原体高度集中,提高交叉感染机率、增加不同病毒间重组可能性、带来原来不可能产生的新型疫病等众多问题。因此,对于活体动物及肉类市场需要重新思考制定更为合理的经营及管理模式;对于合法野生动物,需要确定定点销售场所,制定卫生和监管标准。

 2019年10月30日,农村防疫员在湖州市东林镇吴兴新卫家庭农场进行防疫消毒

在紧缩野生动物利用的同时,应当鼓励引导现有企业和个人转产,逐步转向更可持续、环境影响小、公共卫生及安全风险小的生产方式。1998年,在我国长江中下游遭遇特大洪水饱受经济重创和人民安全威胁时,相继发布的天然林禁伐和退耕还林政策,保障了未来长久的生态安全和社会稳定。

天保工程当时涉及众多国有林场、包括95.6万职工,但是为了国家生态安全,政策支持妥善安置这些职工解决民生问题,很多地区脱离木头财政转为生态财政。又如近些年来,随着环境污染加剧,公众健康风险增加,政府通过鼓励产业升级,淘汰重污染重排放企业,推动绿色产业可持续发展,逐步减少发展对于环境及公共健康的影响。因此,对于野生动物利用行业,纵然可以允许合法存在,但是,在看清楚它的代价、潜在风险和公众态度后,应当 通过更强力的政策引导,转产转型。

野生动物利用行业,本质上利用了公共财产,但将公共安全健康风险和其成本转嫁到大众和政府身上,从而形成了暴利的产业链,吸引更多人参与。因此,我们需要利用法律和政策将环境和生态成本有效纳入商业运作当中。虽然产品追溯体系、自主申报检疫都会增加企业成本,但是对于一个潜在对公众以及环境造成影响的行业来说,需要提高其准入门槛以及风险控制成本,才能有效避免众多不顾社会责任的短期逐利行为,整顿行业乱象,规范行业运作。当然,这个前提是我们可以有效打击非法贸易,惩处力度大,杜绝由合法向非法贸易的转变。

在脱贫的压力下,很多地方政府可能不愿意放弃刚扶持起来的野生动物利用行业。然而,从市场经济的角度来看,需要明确这是在帮这些百姓短期脱贫还是谋求长期的发展?对于野生动物的利用,随着这次的疫情爆发、世界以及国内范围内公众尤其是年轻一代对于动物福利的关注、对于生物多样性和生态安全的重视、对于中国在国际舞台上担当起的环境保护领袖角色、国际社会对于我们在一带一路沿线国家发展所可能造成的环境影响的担忧下,野生动物利用的长期商业前景其实并不看好。我们对于某些产业的发展应当做更有前瞻性的规划和引导,而非局限于现有既得利益者的呼声。

例如毛皮产业近些年由于受到全球日益强烈对于动物福利的关注、反对动物毛皮使用、众多国际时尚品牌例如Burberry, Gucci, Chanel, Phillip Lim, Coach, Diane Von Furstenberg, DKNY, Michael Kors, Versace 和Armani等纷纷发表声明不再使用毛皮,需求大幅降低, 导致很多毛皮动物饲养行业下滑。而很多欧美国家例如北欧国家挪威芬兰纷纷禁止毛皮动物养殖、美国加州禁止毛皮销售,毛皮生产逐渐成为被淘汰的行业。

因此我们更应该利用这次机会从根本上转变我们以利用为出发点的野生动物法制体系及管理机制,引导相关从业人员转业转产,可持续发展,而非类似于之前重污染的行业,让中国沦为类似其他国家淘汰行业的聚集地,发展前景受限。对于扶贫,各地政府应该秉承生态扶贫的理念,接受科学评估和指导,确定可以长久发展不破坏根基和地方形象的扶持产业。同时,政府应当引导科学研究从原有的野生动物养殖、驯化向野生动物保护转变,杜绝各级政府及企业通过资助特定科研项目为商业养殖及利用打开途径 。

根本上,我们需要把生物多样性和生态系统当作公共安全的屏障、社会可持续发展的免疫系统来看待及保护,虽然短期内不会像其他活动产生直接的经济价值,但是良好的环境条件、持续有保障的生态系统服务(例如清洁水、空气)提供、降低气候变化对人类社会的影响都为我们经济可持续的发展、社会平稳过渡到小康社会提供稳定的大环境及长久的收益,同时减少突发性疫病及其他灾害带来的损失、经济倒退以及不稳定的社会因素。最后,应当明确野生动物的管理不仅仅涉及保护部门一个部门的职责,需要多部门配合,修法完善,建立健全监管机制,建立具有专业知识人才的综合执法队伍,才可以有效管理保护野生动物资源、促进社会发展。

写在最后的话

中国在生物多样性和生态保护上投入的努力和政策是很多发展中国家甚至一些发达国家都无法比拟的。对于我们从事生物多样性保护研究的人来说,在国际平台上一直尝试去总结和介绍中国的巨大努力和成效,包括我们全球最大的生态系统服务补偿机制、世界首例全国性碳市场、率先达到保护地国际目标、大力推广科技在自然保护中的应用、推广绿色一带一路建设、提出并践行生态文明。

然而,我们经常被野生动物利用及非法贸易打得措手不及,颜面尽失,前功尽弃。当我们真要把生态文明放到今年生物多样性公约会议的主题上时,我们对于野生动物的理解及保护是否真的有所突破、真正走在了世界的前面?

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李彬彬

李彬彬

昆山杜克大学助理教授、杜克大学保护生物学博士

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来源:观察者网 | 责任编辑:武守哲
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