李泉:这部关乎美国国运的法案,又遇挫折?

来源:观察者网

2022-02-13 08:57

李泉

李泉作者

重庆大学经略研究院研究员

【文/观察者网专栏作者 李泉】

最近,美国围绕高新技术和基础研究两个领域的动作进一步反映出了其应对中国的基本思路。就逻辑而言并不新鲜,关键在于最后的政策执行效果。

一月中下旬,有消息称美光公司解散了其在中国的动态随机存储的设计团队,并将为核心研发人员提供技术移民美国的资格。[1]几乎与此同时,美国众议院1月25日公布了《美国竞争法案》(America Creating Opportunities for Manufacturing, Pre-Eminence in Technology, and economic Strength Act of 2022)。从法案的全名就可以看出,目的在于通过政府投资为美国的制造业,先进技术行业和整体的经济竞争力创造更多机会。

可见无论是在业界还是政府层面,进一步建立高新技术护城河,并从维护美国竞争力的角度出发去加强美国基础研究能力,已经是大趋势。美国所讲的要以“全社会”、“全政府”的方式来应对中国并非虚言。

就众议院这个法案和其对应的参议院版本,已经有专业人士从芯片行业的角度进行了解读,[2]而且特别提到了美国1945年的《科学,无尽的前沿》报告,这里就不再重复,只从相关政策演变和背后政治变化的角度做一些补充。

1

在1957年,苏联发射人类第一颗人造卫星之后,美国如何通过国家科技政策、联合其盟友,并通过相关贸易体系和规则来构筑针对苏联的高科技封锁体系,相关文章早已经讲得很透彻。[3]就最新的《美国竞争法案》而言,其实也算不上新法案。

一个名字和内容类似的法案早在2007年小布什任内就曾经通过,然后在2010年奥巴马任内升级调整之后又再次获得通过。而且奥巴马政府在2009年、2011年和2015年分别发布和更新了一份“创新战略报告”,核心目标都是要增加对美国国内的基础研发投入以及加强基础教育。

从整体研发投入横向国别比较而言,根据美国国会研究局的报告,[4]虽然美国的研发投入在全球的占比从1960年的69%下降到了2019年的30%,但是在2019年仍然以6575亿美元排在第一位。

从下面这张研究局的图中可以看出,即使在2003年伊拉克战争开始之后,美国的研发投入仍然是保持增长,从3000亿增加到4000亿;2008年的金融危机导致研发投入在4000亿的水平停滞了两年,但是从2011年开始就又进入增长通道。这和2010年再次通过《美国竞争法案》和更新“创新战略报告”的时间点也都吻合。

不过虽然美国整体研发投入一直在增长,按照美国自己的政策目标来评估,有学者分析之后的结论是“仍然有些雷声大雨点小的味道”。[5]比如奥巴马上任后第一个国情咨文演讲就宣称要让美国的本科学历人数占比在2020年重新回到世界第一。[6]但根据经合组织的数据,美国现在拥有本科学位的人口比重是50.1%,低于加拿大的60%和俄罗斯的56.7%。[7]

背后的一个主要原因就在于像《美国竞争法案》这样的法律只是授权法案,而不是实际的拨款法案。在后期的执行过程当中,实际款项不到位而导致政策效果差强人意。当然这不是美国独有的问题,也没有任何国家可以做到百分之百地执行政策。

2

至于美国的突出问题是什么,我们可以通过比较不同时期、不同版本的竞争法案的立法过程来考察。

下面第一张图是2007年竞争法案在参议院通过时的投票情况,88票赞成,8票反对。[8]一个州里面两位参议员全部反对的只有俄克拉荷马州和南卡罗莱纳州。


第二张图是竞争法案的参议院版本在去年6月份通过时候的情况,68票赞成,32票反对。[9]一个州里面两个参议员都反对的情况延伸到了怀俄明州、北达科他州、堪萨斯州、俄克拉荷马州、阿肯色州、路易斯安那州、田纳西州、阿拉巴马州和佛罗里达州。

民主党在2007年小布什时期和去年的拜登任内都是全票支持法案的,对两个法案投反对票的全部都是共和党参议员。而且另外还有10个州的两名共和党参议员发生了分裂,一人投票支持,一人投票反对。

查阅两次投票当天的会议记录,第一次反对的8名共和党议员都没有公开陈述反对理由,所以背后的缘由无从知晓。[10]但鉴于他们人数很少,基本可以认为第一个竞争法案获得了两党的普遍支持。第二次的32张反对票所反映出来的局面就不一样了。[11]

两次投票相隔14年,但在议员发言环节都有人不约而同地提到了中国。

第一次只是简单提及中国一年毕业的工程师人数是美国的四倍,面对中国的发展,美国需要有紧迫感。第二次的发言中,中国则变成了需要被认真应对的“威胁”。现任参议院多数党领袖舒默甚至把这次的法案看作是决定21世纪美国领导地位的转折点,认为其将会是参议院历史上最重要的法案之一。

既然在需要应对中国的问题上,两党立场基本一致,而且联邦政府撒钱给各州加强基础研发和基础教育的方案又较少有党派意识形态竞争的色彩,那又为什么还有32名参议员反对?甚至还包括像前民主党总统候选人桑德斯这样的议员?

3

从会议记录可以看出,共和党议员反对的表面理由是美国现在债台高筑,新的授权法案因为没有新的税源支撑,只会进一步推高联邦政府的赤字和美国的公共债务。

2月2日,美国的公共债务总额突破了30万亿美元。但这一点在去年的议员发言中早就被预言过了。虽然美国的赤字和债务问题确实严峻,但是共和党早已脱离了早年的财政保守主义立场。从里根时代开始,其对自己中意的政策比如军费和减税就从不在意赤字和债务问题。

而且参议院的版本不过五年2500亿美元的授权总额,如果仅仅因为这么点花费就杯葛对美国国运如此重要的法案,很难自圆其说。言不由衷的背后可能有两个原因。

首先,鉴于十九名共和党偏温和立场的参议员已经投票支持,该法案在参议院的票数已经安全超过60票,要想通过,不存在任何问题。其他共和党议员用赤字和债务这样冠冕堂皇的理由来反对,就可以继续维持其财政保守派的人设,既有助于维护共和党的保守派色彩,也有助于那些议员们自身的前程。

美联储总部(新华网资料图)

其次,目前众议院刚在2月4日通过了自己的竞争法案版本,与参议院版本有明显的差异。比如众议院版本中包含了进一步针对理工科研究生放宽绿卡申请等移民条款,但是参议院版本中不包含任何与移民有关的规定。而移民问题是牵动两党各自支持者的关键议题之一。

另外,众议院版本里面包含有关于气候变化和推动美国能源转型的条款,而传统能源石化行业一直是共和党的大金主,所以共和党参议员在这个问题上也一定不会轻易让步。

此外,参议院版本的总额是2500亿美元,而众议院版本的总额是3500亿美元。这1000亿美元的差额怎么协调也是大问题。所以不排除共和党现在不过是留了个后手而已,在两院协调阶段还会就具体条款做进一步的博弈。

但是不管怎么说,和2007年的投票中,共和党大部分参议员都支持的情况一对照,如果今天在竞争法案这样的所谓中性议案身上都免不了党派政治的影响,只能说和十四年前相比,能够供两党通力合作的立法空间确实大大缩小了。

众议院的投票结果是222赞成,210票反对,所有共和党众议员中只有一位今年不准备寻求连任的议员选择赞成。民主党如果在两院协调阶段让步过多,那么众议院里面的所谓激进进步派议员也不会乐意。所以最后佩洛西和舒默怎么选择走好这根钢丝绳只怕也要费思量。

除了参议院共和党这边,桑德斯投反对票时所给出的理由也是一个看点。他长期作为边缘化的议员,投反对票很常见,这次给出的理由和他的一贯立场也一致,就是要限制大公司。对美国的芯片公司这样的高利润企业,桑德斯认为这次520亿美元的直接拨款应该附加更多政治条件,比如禁止这些公司用这些钱来进行股票回购操作,这样就可以让联邦政府对资金的使用方向获得更大的发言权。

美国公司金权对美国政治的影响由来已久,从19世纪末开始基本就是美国政治运行的基本逻辑环节之一,变化的不过是程度和方式而已。一个最新的例子就是这次加密货币行业通过游说,成功地让众议院修改了对财政部的授权,减弱了对加密货币的监管力度。所以桑德斯的这张反对票和附带的各种提议也不过是他个人的立场宣示,没有实际意义。

最后,无论两党的党争走向和两院的最后协调版本如何,即使后期的政策执行不完全到位,现在的一些条款也已经预示美国将进一步收紧在一些特定领域内和中国的科技交流以及经贸往来。

例如,参议院版本禁止那些接受联邦研究资金资助的个人参加任何中国、俄罗斯、伊朗或者朝鲜的人才计划;还计划通过建立一个委员会的方式来集中管理美国各大学接受外国合同或者赠予的活动,从源头上避免对美国国家安全造成威胁。众议院版本则想阻止美国公司和其他实体在国外的特定领域投资。在新能源供应链领域,美国也想通过增加自身光伏设备生产的方式来减少对中国的依赖。

山西省运城市芮城县光伏领跑技术基地(无人机拍摄)。新华网资料图

现在竞争法案的两院版本分别都接近3000页,都是集合了各种独立议案的综合版本。其中既包含了两党为了各自政治利益而设的分肥条款,比如给特定州和产业的研究拨款和生产补贴,也包含了两党一致的对外条款,比如上述针对中国的限制措施。但是和十四年前相比,美国的财政状况更加恶化,党争的激烈程度也有过之无不及,新的法案要想获得比之前更好的效果,联邦公务员们只怕更要加把油了。

参考资料:

[1]https://laoyaoba.com/n/805514

[2]陈经:《美国竞争法案》对美芯片业作用不应高估

[3]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1694772222929992504&wfr=spider&for=pc

[4]https://sgp.fas.org/crs/misc/R44283.pdf#:~:text=In%202019%20%28the%20most%20recent%20year%20for%20which,highest%20countries%E2%80%94%20Japan%2C%20Germany%2C%20South%20Korea%2C%20and%20France%E2%80%94combined.

[5] Jeffrey L. Furman. 2013. “The America COMPETES Acts: The Future of US Physical Science and Engineering Research?” NBER.

[6]https://www.pewresearch.org/fact-tank/2017/01/18/u-s-still-has-a-ways-to-go-in-meeting-obamas-goal-of-producing-more-college-grads/

[7]https://stats.oecd.org/

[8]https://www.voteview.com/rollcall/RS1100146

[9]https://www.voteview.com/rollcall/RS1170226

[10]https://www.congress.gov/110/crec/2007/04/25/CREC-2007-04-25.pdf

[11]https://www.democrats.senate.gov/imo/media/doc/Summary%2005.26.2020.pdf

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责任编辑:吴立群
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