李三希:数字平台反垄断目标,如何在政治、经济、社会维度权衡?

来源:当代经济学基金会

2022-07-04 08:26

李三希

李三希作者

中国人民大学经济学院教授,数字经济研究中心主任

【导读】 本文转载自微信公众号“当代经济学基金会”,文章未经作者审阅。

【演讲/李三希】

我国的数字平台在过去20年是快速发展的,但是最近开始引起了对垄断的一系列担忧,包括从2020年的下半年开始,中央就一再地提到反垄断。其实不仅仅是中国一个国家在提,事实上,欧美都在不停地强调。所以数字平台的反垄断是一个国际大趋势,这是大的背景。

在国际反垄断趋严的背景下重新审视反垄断目标。欧盟跟美国为什么要加强这方面的反垄断,他们的反垄断措施,对于数字经济的发展分别产生了一些什么样的影响?我们在讨论数字平台反垄断的时候,应该树立什么样的目标?

我们在讨论经济福利目标,比如消费者福利或者是社会总福利时,是不是还要讨论一些其他的竞争性目标?比如说保护数据的安全,维护社会的公平,提升国际的竞争力等。而反垄断机构,需要去承担相应的社会公平、产业发展、国家安全和国际博弈等任务吗?在目前欧美对于数字平台反垄断趋严的趋势下,中国要不要紧跟欧美的步伐?

在讲这些观点之前,我先介绍一下数字平台反垄断的一些理论前沿。第一个是平台经济的相关市场界定。平台相关市场的界定较传统方法有一些新的特征。比如,平台之间比较动态的竞争导致了平台的迅速迭代,平台通常呈现出跨界竞争的特点,平台通常是多边市场等。这些特征都会给相关市场的界定带来挑战。

学者提出了相应的改进思路,比如:尽管平台存在跨界的特点,但其实大家都是在竞争注意力,那么是不是可以用“注意力竞争”这么一个新的概念来界定相关市场?对于平台的多边市场特征,是不是只界定一边就够了?或者说还是要统一把多边一并界定进去?有一些学者提出是不是可以按照平台的性质,是交易平台还是非交易平台来划分。针对比较动态竞争,有些学者提出是不是要着重考察一些动态的指标。最后,有一些学者持有更激进的观点是,既然在平台市场里面界定相关市场比较困难,是不是可以绕开,不去界定相关市场直接谈垄断行为。

第二是衡量平台企业的市场支配地位。假使我们能够比较清晰地去界定相关市场,那么,高的市场集中度,也就是说,高的垄断势力是不是一定就意味着必然形成垄断的行为?是不是意味着市场的集中度越高,就应该越反对这样的市场结构?近期,平台经济引发了一些学者的争议,一些前沿的研究发现,至少在平台市场里面,由于网络外部性的存在,高的集中度并不一定是一件坏事,也不一定会损害消费者的福利。最近有些学者在做相关的理论研究。

第三块是分析平台企业滥用市场支配地位的具体行为,这是研究得比较多的。

首先是平台的二选一,这是目前国内中文期刊很多文章在讨论的问题。平台的二选一也就是所谓的排他性竞争。第二是大数据杀熟,价格歧视。这里有两个不是那么清晰的问题,第一个是价格歧视或者大数据杀熟,是否一定会损害消费者的福利?或损害社会总福利?这个并不一定。

第二,即使我们认为大数据杀熟会损害消费者福利,应该禁止,但是我们知道显性的价格歧视是比较容易禁止的,而隐蔽的价格歧视其实是很难做到的。隐蔽的价格歧视包括平台利用相同的价格,但不同的人收到不同的折扣,或者,平台可以给不同的人推不同价位产品,给有些人推比较贵的、质量高的产品。关于这一点也有很多学者在关注。

第三个是违法实施经营者集中。这里大家关注比较多的可能是“杀手并购”。其特征是一家大型企业收购一家规模较小、但具有快速增长的用户群和巨大增长潜力的创新型初创企业,防止初创企业形成威胁;平台并购后,还有可能将市场份额迅速做大,使该行业的中小型初创企业消亡。对“杀手并购”关注较多的原因包括:在实践中,大家对于Facebook收购Instagram的这种“杀手并购”批评的比较多,在理论上,“杀手并购”是不是具有法定性界定效应,还并没有相关系统的分析。

第四个是算法共谋,这个也是目前理论上大家都比较关注的问题。算法共谋包括预测代理型共谋与自主学习型算法共谋两种形式。反垄断最关注的一个点就是合谋问题,最近前五的期刊就发了关于算法合谋的一系列论文。

最后还有关于平台反垄断整体架构的看法。因为平台具有企业与市场的双重属性,具备裁判员跟运动员的双重身份。在这种情况下,怎么样来突出规范与发展并重,行为监管和功能监管统一,强调私人监管和公共监管的统一,构建整体的框架,是大家比较关注的。

上文是一些理论研究者与实践者近期都比较关注的关于数字平台反垄断理论的要点。接下来,我谈些自己关于反垄断目标选择的思考。我先介绍一下欧美的数字平台反垄断情况,然后看看中国的数字平台反垄断现实,最后提出一个制度设计框架。

先从国际上看,历史上,欧盟与美国在数字平台反垄断目标选择上存在分歧。欧盟一向强调的目标是比较多元的,它们不仅仅关注经济福利,也还关注市场的一体化。我们知道欧盟做欧元其实就想做市场的一体化,它的反垄断也承载着这个功能,包括公平竞争跟自由交易等,因此它们的数字平台反垄断的一个很重要的目标,就是要建立一个单一的数字统一市场。

他们目标的多元化可能与政治历史的背景相关,他们受德国弗莱堡学派“竞争秩序主义”(Ordoliberalism)的影响会比较大,强调静态的竞争跟自由的秩序,尤其是强调对中小企业的保护。

那么在数字时代就可能会纳入一些政治的考量,比如说欧盟的本土数字平台的实力微弱,有很多人批评欧盟的反垄断政策成为了一个国家保护主义的工具。落实到执法中,至少体现在三个方面:第一是他的数字平台反垄断具有产业保护特征,这也是国际上很多人批评欧盟反垄断的地方。第二是为大型平台制定事前监管规则。第三是欧盟试图利用对数字平台的强监管形成全球示范效应。

再看美国,美国反垄断的目标随历史动态变化而不断变化。从反垄断法颁布之初,所谓的目标多元化逐渐因为芝加哥学派的兴起走向目标的一元化,到现在新布兰代斯学派兴起,多元化的呼声再起,大家又强调要回到这个谢尔曼法之初,这就是美国反垄断法的基本历史沿革。最近也出现了新布兰代斯学派对芝加哥学派的批评。芝加哥学派在20世纪70年代兴起以后,使得美国的反垄断法以经济效率为最大的目标,而在数字时代,以美国现在FTC的主席为代表的新布兰代斯学派,强调不仅仅要关注经济的效率、不仅仅是关注价格。

所以可以看到,欧盟和美国在反垄断选择的一些分歧使得他们在执法上有一些差异。欧盟判定企业占据市场主导地位的门槛更低,而美国相对来说还是比较宽松的。以结果来看,欧盟的反垄断基本上以高额的罚款为主,美国的反垄断大多是走向了国际。另外可以看一下反垄断的效果,下图是美国与欧盟数字平台市值,这跟欧盟和美国反垄断的不同选择有关,它可能既是因也是果。

接下来看看中国,中国的反垄断目标选择有理论基础跟政治基础。首先是理论基础,中国由计划经济向市场经济转轨。因此反垄断的目标除了包括维护竞争自由和保护消费者利益,还包括促进经济体制转型和完善市场结构。政治基础,是说反垄断的战略可能是国家经济发展的重要组成部分,要放在国家治理体系中的大的方向来进行定位。

所以,反垄断的目标选择,在出台前声音比较大、提及比较多的目标,包括公正、效率、自由、平等。如果我们从《反垄断法》原文来看,是“保护市场公平竞争、提高经济运行效率、维护消费者利益和社会公共利益,促进社会主义市场经济健康发展”,所以至少有四个目标:公平、效率、消费者利益跟社会公共利益。那是不是还要考虑更多,比如说产业的发展,安全隐私,还有要不要放在一个国际背景、国际博弈来考虑平台反垄断目标?

我提一下支持反垄断目标多样化的一些理由。有些人支持目标多元化,认为反垄断法是“经济宪法”,具有宏大的政治经济使命,所以不能简单地看一元化,因为一元化太过偏颇。从数字平台的这个特性来看,由于涉及多层监管问题,福利的分析也更加复杂。也有一些学者支持反垄断的目标应该要专注于经济的福利。

理由大概是这么几条:从法律的地位来看,反垄断法的核心价值是效率。从制度的实践来看,《反垄断法》并没有明确地指出如何协调目标之间的冲突。从执法的有效性来看,经济福利比非经济目标更容易衡量。从国际协调看,经济目标可以成为协调反垄断执法分歧、促进国际合规的有效抓手。

接下来是数字平台反垄断目标选择的制度设计。讨论数字平台反垄断的目标选择,需要进一步弄清楚以下问题:反垄断机构应当选择何种目标?如果我们把反垄断机构看成一个代理人,把中央看成委托人的话,中央把不同的目标分配给不同的机构,它应该是把所有的目标分给相同的机构还是分给不同的?在目标分配之后,如何协调不同部门实施目标?我们的核心观点是,经济福利目标和其他的竞争性目标都是重要的,我们并不否认其他的“竞争性”目标的重要性,但是,不应该都交由反垄断机构来执行,我们认为反垄断机构应该专注于经济福利目标,其他“竞争性”目标应诉诸尽可能减少扭曲竞争的其他政策工具。

接下来从反垄断机构跟企业两个方面来分析、论证我们的观点。第一是从反垄断机构的角度来看,我们的核心观点是多元化目标导致执法的低效率。第一,是否应当追求目标多元化,取决于目标之间是否是“协调的”。我们认为一个比较合适的理论框架分析基础是多任务委托代理(Holmstrom & Milgrom, 1991)。

反垄断机构以及其他的机构看成是代理人,中央看成是一个委托人,那么中央有可能有很多目标需要去实现,比如经济的效率,产业的发展,社会的公平,共同富裕,社会的收益再分配,国际的竞争等,也就是有很多的目标、任务,要分配给这些代理人,代理人包括反垄断机构或者其他的一些部门。

那么一个问题是,应该把这些任务分配给一个人还是分配给多个人,什么时候应该把这些任务进行捆绑呢?这就是看目标之间是不是协调的。如果说这个目标之间是协调的,最好是把这些目标捆绑在一起,否则的话,就应该把目标给分开。目标之间是不是协调的?在我们看起来,他们之间存在比较大的一些冲突。

举个例子,比如说反垄断机构如果要去追求公平,或者是追求社会的公共利益,那么它在处理涉及到行政机关、涉及到国有企业的案件的时候,可能就会消极的避让,这不仅仅是一个经济的效率问题。

第二个,为什么他可能会造成执法的低效率呢?是因为考虑追求目标多元化时应考虑目标的“可衡量程度”。从目标的可度量性来看,经济的福利相对来说比较好度量,因为现在的经济学可以提供比较成熟的工具,尤其是产业组织理论有成熟的一套工具来度量经济的福利。而其他的经济的目标,可能也有一些方法去度量,但比较难度量。

那么在目标可度量的程度不同,目标之间关系又存在冲突的时候,我们觉得比较好的一个方式就是不应该追求目标的多元化。因为如果要追求目标多元化,就可能会导致反垄断机构进行一些操纵或者是伪造某一些维度的业绩。这也是由激励理论里面讲的,你越想度量目标,可能往往越无法真实度量。

有一些例子,比如反垄断的目标是“公平”,反垄断机构过度扶持不具有竞争力的中小型数字平台,可能导致资源配置扭曲,使得执法结果只符合特定的利益集团的诉求;若反垄断的目标是保护数据安全,则可能因为缺乏成熟的分析工具使得反垄断调查陷入停滞。2017年HiQ Labs诉LinkedIn案历经了一审、上诉和发回重审,仍未达成一致的判决结果,就体现了这种情况。

另外,如果说实现经济福利的目标跟其他的经济性目标的责任全部交给反垄断机构,那么这个时候反垄断机构可能会以牺牲经济福利为代价,追求竞争性目标。比如欧盟为了促进市场一体化而争取所有国家统一定价,但实际上形成了市场分割;欧盟重视保护用户数据隐私,但实际上网络技术供应商市场的垄断程度更高了;另外一个例子是国企的低效率,一个很大的原因就在于国企要同时承担经济目标和“政策性负担”。

第三还要考虑到执法机构的道德风险跟上级政府的监督成本,我们认为在存在道德风险和任务冲突的情况下,让不同的执法机构分别承担不同的目标并付出努力的激励成本更低。

漫画:反垄断法完成修改 自2022年8月1日起施行。图源:视觉中国

从企业的视角来说,应该支持更聚焦在经济目标。第一,目标的多元化会加剧外部环境的不确定性。因为如果目标并不是很清晰,有多个目标,由于反垄断机构执法时的目标多元,企业在某种程度上来说对于违法跟合法的行为界限就很模糊。现在大家都在强调红绿灯,然而很多时候企业可能就不太清楚红灯到底在哪。这会加剧企业经营环境的不确定性,从而会削弱反垄断的效率。

第二,我们认为目标多元化会增加数字平台寻租的可能性,如果说目标是一元的经济福利目标,那么在裁量的时候也是比较清晰的,可操作的空间比较小,但如果目标是多元的,那么事实上这个可操作的空间可能会更大。反过来,可操纵空间更大,也就意味着企业的讨价还价能力变得更弱,后果就是它会去追求保护,从而有更强的激励去进行寻租。

第三是目标多元化带来的不确定性可能具有国际影响,影响企业的海外经营与国际合规。这其实也是国外批评我们国家反垄断政策的一个很重要的点,认为我们国家可能把反垄断作为国家保护主义的工具,这同时也是国际上对欧盟的政策的批评。

这里做一个小结,第一,反垄断必须包含政治和社会使命吗?我们觉得反垄断兼顾多重目标会导致执法的低效率,加剧企业经营的不确定性。第二,反垄断目标一元化容易导致政策失误吗?我们认为美国反垄断宽松的后果并不是反垄断目标一元化导致的,而是政治干预导致了美国反垄断执法的消极:保守主义在美国政治和经济上的影响加深,新布兰代斯学派渗透到了反垄断执法与司法的深层观念结构。第三,数字平台的福利分析更复杂,就必然要求多元化目标吗?我们认为经济福利分析已经具备成熟的审查流程和分析工具,兼顾多元化目标让反垄断审查更加复杂,反垄断审查周期变长反而有利于大型垄断平台,不符合强化反垄断的趋势。

综合来看,反垄断制度设计的激励机制应充分关注“激励的外部性”和目标的“可衡量程度”,将经济目标和非经济目标分开。反垄断机构应集中精力关注经济目标,非经济目标诉诸其他尽可能减少扭曲竞争的政策工具。如果问题在于再分配,应选择税收转移支付;如果是隐私问题,应当加强隐私保护法律;如果问题出在行业监管机构中,应当去纠正行业监管机构的结构性问题。所以通过优化分工,各部门可以形成监管的合力。

我在这里提供一个目标优化的参照系,即美联储的通胀目标制。通货膨胀一直是很难解决的一个问题,因为很难去抑制住政府超发货币的动机,比如当疫情给国家带来非常大的压力时,发行货币就是解决压力的一个简单的方式。政府抑制不住去超发货币,就会带来通货膨胀。美联储从2012年开始采取2%的通胀率标准,将通胀率清晰地作为首要考量目标。在这种情况下,至少从目前来看,通货膨胀还是解决的比较好的。除了美国之外,英国、加拿大这些国家也都实施了通胀的目标制,而且取得了一些比较好的效果。

然后,强调一下目标一元化不等同于牺牲反垄断机构的灵活性。比如说美联储的通胀目标制,他也不是固定不变的。目标一元化也不等同于忽视竞争过程和市场结构。如果目标本身就是模糊的,那么过程和结构也更不具备可操作性。专注于经济目标并不代表只关注经济福利一个目标,而是在众多目标中确立一个明确的纲领性指标,让数字平台反垄断的努力方向更加清晰。

以上是我对于制度设计的一个介绍,接下来提一些建议:一是让反垄断目标回归到经济福利目标;二是推进政府部门之间协同监管;三是在国家治理能力现代化的框架下统筹反垄断目标设计和反垄断执法;四是辨明欧盟和美国反垄断监管频繁的行为本质,避免出现误判和盲目跟进模仿,尤其欧盟和美国反垄断趋严,是由于掺杂了多元化的目标,并不意味着反垄断强监管是国际社会对数字企业应有的态度标尺。

最后提一点对于研究这个领域的青年学者的一些建议。

第一,我认为这是一个机遇。因为目前来说,除了美国以外,中国平台经济的发展可能是最好的。虽然从2020年开始,一系列的强监管导致平台缩水很严重,但是不妨碍我们现在还仍然站在第二梯队。所以,中国平台经济的发展,给了学者比较丰富的研究素材。最近中央的经济工作会议也开始在提资本和平台经济的健康发展,可能会更多地强调发展。

第二个,研究平台经济更多的是问题导向,因为我们可以切身感受到平台给我们带来的种种变化,以及就我们本身来说,尤其是中国的学者也有这个机会跟很多平台进行现实的接触。但是,不仅仅是要关注现实,扎实的理论还是要学好,我觉得这需要有一个传承跟创新。第一是我们的传统产品,因为发展了很多年,它形成了比较完备的体系,所以是需要掌握好的,因为只有掌握好了这些传统的产业组织理论,才能有一个比较大的框架。第二是现在看研究的前沿,大家也比较关注数字技术,尤其是现在都强调交叉融合,最近这个领域的top期刊发表了很多关于交叉融合的文章,包括我刚才提到的算法合谋,可能就是搞编程、搞计算机的人跟经济学家的合作,经济学家提出问题,由计算机学者他们去做最先进的算法去实现。那么这里就可能是一个经济学、计算机科学或者是数据科学的合作。

当然讨论平台反垄断,这也跟法学非常相关。相应的工具,我觉得比较好用的,一个是博弈论,第二个就是实证产组,因为现在数据越来越多了,第三是在实证产组基础上强调大数据分析,尤其是如果大家跟平台接触比较多,平台可能有很多相应的数据,能够供大家使用,那么这里面可能要引入一些比较先进的分析方法。我觉得未来如果大家要想做平台经济,一方面需要打好基础,另外一方面是更关注现实。

责任编辑:刘惠
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