【文/观察者网专栏作者 刘成良】

十九大报告中对扶贫工作非常重视，习近平总书记提到：让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制……

其实早在党的十八大之后，加强基层党组织建设、有效推进精准扶贫就成为了地方政府工作的两大中心工作。在当前快速城镇化的背景下，偏远农村地区的精英流失、内生发展动力不足成为了制约地方发展的关键要素。为解决这一问题，2015年中组部、中农办、国务院扶贫办印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，决定对全国近5.8万个党组织软弱涣散村和12.8万个贫困村选派第一书记。

如今，第一书记已经成为基层治理中一支非常重要的力量。第一书记如何在基层工作中定位，如何入场、打开局面，需要面对和解决哪些问题是本文聚焦的重点。

第一书记是怎样一种定位

早在中组部发文之前，很多地方已经开始了选派优秀干部到基层任职的探索，广西自治区从2012年就选派第一书记到村工作。和一般到基层扶贫的干部不同，第一书记的角色定位要更加全面一些，也因此被寄予厚望。在中组部发布的《通知》中，第一书记要在基层发挥以下四项基本职能：

一是建强基层组织。通过向农村输入体制精英来强化基层党组织建设，第一书记并非要替代既有的村党总支书记，而是站在公正、客观的立场，来加强村两委班子的建设，选贤任能，建言献策，加强党员队伍建设，打破一些地区村级组织家族化等歪风邪气。

二是推动精准扶贫。扶贫工作是第一书记的主要职能之一，一般在村庄中参与扶贫的还有从省市县乡等部门下派的驻村工作队，第一书记和驻村工作队在扶贫工作上互相配合，制定发展规划、发展特色产业、落实对贫困户的具体帮扶措施，发展壮大村集体经济。

三是为民办事服务。第一书记全面参与村庄的发展和治理，由于其体制身份和人力资本优势，可以更好地帮助村级组织协调项目资源，加强基础设施建设。基层工作是一项综合性、系统性工作，第一书记还要善于并及时发现群众的基本诉求，完善便民服务机制。

四是提升治理水平。基层治理现代化的核心在于重构国家和农民之间的关系，为地方提供更好的公共服务，从而提升人民的满意度和获得感。第一书记担负着探索基层治理新模式的使命，与此同时，他们还要承担地方政府的中心工作，例如美丽乡村建设、农村社会和谐稳定等。

安徽省凤阳县小岗村党支部第一书记沈浩

第一书记要如何入场、打开局面

从定位上来看，第一书记被给予厚望，然而其职能的最终发挥取决于多种要素。事实上，第一书记在村庄中能否顺利入场、打开局面就是一场重大考验，而通过了这场考验的人才算是具备了农村工作的基本能力。

第一书记一般都是从省市县的政府和部门中选派，根据村庄类型上的差别，搭配不同级别的部门。例如一些重要的深度贫困村，会搭配一些重要部门的第一书记，这样在协调项目资源、争取各方支持上面就会便利很多。当然，这其中涉及的因素也比较复杂，存在一些地方政府为了做出政绩，将那些有实力的部门和基础较好的村庄进行搭配的现象。第一书记一般都是由各个单位选派，报给地方组织部，由组织部门来协调与基层对接。

从第一书记的选任上来看，可以分为主动型和被动型。地方政府为了激励业务骨干到基层工作，往往出台了很多激励办法，比较常见的就是第一书记到基层工作满一定年限、考核合格后可以提拔一个级别。在很多县直部门中，常年得不到提升的人对此比较积极。当然，也并非所有人都愿意到基层工作，有的是考虑到家庭因素，有的是考虑到工作压力，尤其是在脱贫攻坚的形势越来越严格之后，很多人不愿意到基层去，那么就需要单位主要领导出面动员，有的单位实在找不到合适的年轻骨干，就动员一些快退休的干部到基层去来完成政治任务，有的老干部比较负责任，工作方法也很多，但是也存在一些人原本就没有指望提拔奖励，消极怠工。因此，第一书记在入场后的心态是存在着一些差异的。

例如，在中部省份某贫困村：从2016年7月到2017年5月，是林业部门帮扶时期，不到一年时间，换了三任第一书记。第一任第一书记，是林业局一个女干部，丈夫是隔壁乡镇的干部，小孩在县城读高中，她觉得一个女同志在单位、村里、家里之间来回跑实在不方便，就向单位请辞了；第二任第一书记是林业局的一个普通职工，总是战战兢兢、担心出事，因为脱贫攻坚一出事就是连累一串人，没多久也向单位请辞了；第三任第一书记（2017年3月至5月）是一位年轻的转业军人，虽然能沉下来做群众工作，但是文化程度不高，很多材料工作都做不了。后来，地方政府考虑到脱贫攻坚的实际成效，就派了县城某个重要部门的业务骨干来做第一书记，仅仅两三个月时间，很多工作都进展非常顺利。由于前期频繁地更换第一书记，都是总算熟悉一些情况就调走了，对于村庄帮扶没有起到多大作用，村干部和村民也都感到很不耐烦。

从第一书记的入场方式来看，可以分为自带光环型、平淡入场型。虽然第一书记是作为有体制身份的人由组织部门派到地方工作，但是村干部也不傻，他们和政府打交道比较多，知道哪些部门有权势、有资源，哪些部门是清水衙门。对于那些来自权力比较大、协调项目能力强的部门第一书记来讲，他们进入村庄工作是自带光环的，基本上都能够得到村干部的积极配合，开展各项工作也比较顺利。而那些来自相对弱势部门的第一书记则面临一些难度。

当然，这些也都不是绝对，最重要的还是第一书记要通过工作能力来证明自己。农村干部都是一些草根精英，虽然他们在文化程度上比不上第一书记，但是在为人处世、应对突发事件等方面还是有一定的手腕。如果第一书记进村后表现的唯唯诺诺，或者面对很多事情束手无策的话，那么就很影响他们在村干部心中的形象。尤其是当前，那些从家门到学校门再到机关门的“三门”干部较多，他们难以适应农村生活，也不懂基层，很难获得基层干部和群众的认可。

例如笔者在西南A省调研时，组织部门就得到反馈，说有的第一书记看到老鼠就害怕，长时期融不到基层，群众都质疑“派这样的干部下来，是扶贫还是锻炼”？也有的第一书记很善于融入基层，但是没有总揽全局的能力。例如，西南某村的第一书记是兽医站站长，在给群众解决牲口问题方面绝对没有问题，但是其他工作根本打不开局面，也很难得到认可。

第一书记融入基层的关键一个环节就是要妥善处理和既有村组干部的关系，否则就会面临很多工作难以参与进去、悬浮于村庄之上的困局。无论第一书记是主动型还是被动型，是自带光环型还是平淡入场型，最关键的还是要靠自己的工作能力。农村干部也有很多强势型的领导者，这些人可能没有文化，但是绝对有能力、有威望。而第一书记如何与这种类型的村干部相处，也是一个非常有意思的话题。

在西南B省调研时，某深度贫困村的书记老肖就很善于和各种干部打交道。面对省市县乡来的各级干部，他表现的非常精明、并不唯唯诺诺。在村两委班子中，他非常强势，其他干部都得按照他的安排来做事，如果外来驻村的干部没有一点手腕，也会被他指挥的团团转。就像很多来村里挂职的省委某部门干部，都被老肖打发出去要项目了。老肖是很典型的实用主义者，他不注重基层组织建设之类相对较虚的东西，更看重谁能给村庄带来项目。能够为村庄争取来资源的干部，在他这里才能站得住脚，心里才会有地位。

2017年，新来的第一书记老余明显感觉到了老肖的这种风格，他觉得作为第一书记，仅仅从项目上来给村庄争取支持、被老肖指挥的团团转就有点失职了，第一书记是全方位的参与村庄治理和发展中。为此，老余到村庄工作后，和老肖冷战了一两个月，两人都在互相观察，暗中较劲，谁也不服谁。在观察了老肖一段时间，老余有了一定的认识和把握，才开始找老肖谈心。他找了一个合适的机会去老肖家吃饭、喝了酒，晚上深入地谈了谈，还睡在了他们家，很快拉近了两人的关系。目前，他在村庄中开展很多工作都比较顺利，老肖也不再仅把他当成一个要项目的渠道了。

河南省司法厅驻宁陵县潘集村第一书记都泓泽走访贫困户

第一书记要思考和面对哪些问题

合格的第一书记应该是从全局来考虑村庄问题，不局限于扶贫、填表，而是真正的思索如何建设好基层组织、为村庄发展奠定良好的基础。

事实上，在笔者调研的多个地方，老余是为数不多真正符合标准的第一书记。在他看来，像老肖那样过于强势的性格、强大的要资源的能力并不是一件绝对好的事情。老肖很会诉苦，很会利用贫困村的牌子，可以从这个部门要几万，那个部门要几万，但是这些钱是否都入到了村委的账上就不得而知。最起码从现有的情况来看，村庄账目并不是很明晰。老肖的个性过于强势，其他干部心里并不是很舒服，村委班子存在一定的张力。作为第一书记，老余觉得从保护干部的角度来讲，他必须要做而且非常紧迫的一件事就是推动村级财务、账目公开化、透明化了，否则这就会成为村庄治理的一个定时炸弹。

因此，当前虽然精准扶贫是一项中心工作，但是扶贫所要解决的不仅仅是资源分配的问题，而是如何加强基层组织提升自我发展能力的问题。扶贫工作是一项系统性工程，农村工作也是一项综合性工作，这都决定了当前的精准扶贫不可能仅仅着眼于促使农民收入水平提高到贫困线以上的问题，还需要探索并完善基层治理机制，提高基层治理能力。

然而，在当前各级部门不断在扶贫工作上面自我加压、强化督查的背景下，第一书记又不得不将工作的重心转移到扶贫工作上。尤其是在2016年下半年到2017年上半年，很多地方的精准扶贫工作都存在着严重的形式主义，不切实际的给基层下发各种表格，甚至有的地方要求表格必须让第一书记手写，并且不能出一处错误。为此中部某县的干部曾做过专门统计，在形式主义最严重的那段时期，给一家贫困户做档案就要废掉一包A4纸。庞大的表格填写压力让第一书记被压的喘不过气，每天加班加点忙于“入户-算账-填表-理顺逻辑关系-再入户”的循环之中，更别提去真刀实枪的做扶贫工作了。

在扶贫工作的前期，由于监管制度的滞后，的确存在一些第一书记“下村不住村”的现象。后来，随着扶贫形势越来越严峻，对第一书记的监督和考核机制也越来越严格。有的地方是采用不定期点名的方式来查岗；有的是在村委办公室安装摄像头，由组织和纪委部门联合查岗；有的直接是由省里组织暗访；有的地方则是给第一书记进行GPS定位。当然，这些手段的目的在于让第一书记能够真正沉下心来，踏踏实实地从事基层工作。但与此同时，繁琐复杂的监管也给第一书记带来很多不必要的误伤：第一书记需要经常到各个部门争资跑项，但是过于机械化的监督手段使得第一书记难以根据实际需要自由安排工作；也有的群众不负责任地向暗访组诬告第一书记，致使他们背上不必要的处分。

作为第一书记，一方面要承受自上而下的各种考核压力，另一方面，还要时时刻刻面对群众，接受群众的各种考验。国家不断加大对贫困户的帮扶力度，但是与此同时也激发了其他非贫困户的不满，尤其是贫困边缘户。贫困指标和实际贫困户之间难以弥合的张力使得在基层从事扶贫工作的干部不得不承受种种怨气。即便是再大的怨气，只要找到了第一书记，他都必须承受，甚至还会受到群众的误伤，抑或无赖户的欺负。但是基层工作人员的基本职业伦理又要求他们都只能默默承受着。扶贫虽然是一件非常具有正能量的工作，但是工作者本身必然要承受很多负能量，很多人都有着非常强的倾诉欲望。在笔者接触过的所有基层扶贫干部中，没有一个没承受过这种负能量，但是大多数都在岗位上坚持了下来，并且真正地为扶贫工作做出贡献。

小结

第一书记作为完善基层治理机制、推动精准扶贫的重要力量，为基层社会发展带来了活力和动力。精准扶贫作为转型期中国为了平衡和充分发展的一项重要政策，这些参与到基层工作的干部为政策顺利落地保驾护航，他们承担着政策转换器的职能，将国家政策转化为群众听得懂、执行得下去的具体办法，与此同时也承担着及时向上反映群众诉求的沟通媒介作用。这些在一定程度上都重构了基层治理的秩序。农村工作的方式和方法与过去相比，也的确发生了很大的变化。尽管在实际工作中，第一书记的表现参差不齐，这也充分说明了基层工作的复杂性以及转型期中国实现基层治理现代化任务的艰巨性。

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