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刘成良:脱贫攻坚收官之战如何打?

2020-05-25 07:51:07

【文/观察者网专栏作者 刘成良】

2020年是脱贫攻坚收官之年。5月22日,第十三届全国人民代表大会第三次会议在京召开,李克强总理在政府工作报告中指出:

“去年三大攻坚战取得关键进展。农村贫困人口减少1109万,贫困发生率降至0.6%,脱贫攻坚取得决定性成就。”

其同时表示:

“脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务,要坚持现行脱贫标准,强化扶贫举措落实,确保剩余贫困人口全部脱贫,健全和执行好返贫人口监测帮扶机制,巩固脱贫成果。”

国务院总理李克强作政府工作报告(图/新华社)

在党和国家以及全国人民的共同努力下,中国的脱贫攻坚取得了举世瞩目的成绩。除了政府报告中提及的数据,截至5月17日,全国22个省区市也已有780个贫困县脱贫摘帽,国扶办也加强了对仅剩52个贫困县的挂牌督战。

尽管突如其来的新冠疫情对各项事业均造成了不小的打击,给脱贫攻坚也带来了新的困难和挑战,但是目前看来并没有改变国家对解决“两不愁、三保障”问题的信心和决心——脱贫攻坚的目标任务不会改变,决不因疫情而留下“锅底”;现行扶贫标准不会改变,既不降低也不拔高;打赢脱贫攻坚战的时间节点不会改变,既不推迟也不提前。

国家通过多种政策保障了农民的土地承包经营权和宅基地使用权的长期稳定,从而为农民的生存和发展筑牢了保障底线。

与此同时,新农合、新农保以及免费义务教育等民生保障政策的不断完善,经济的持续健康发展,使得农民可以根据家庭劳动力分工,到市场上自由择业参与社会劳动,而收入来源的多样性使得农民家庭发展在市场经济下更加具有韧性,在追求更好发展的目标时不必担心失去底线保障。

在此基础上,国家不断强化对欠发达地区的支持力度,以精准扶贫政策为核心的扶贫体系实现了对行政系统与社会系统的深层动员,大量的资源和人力投入到了基层社会的反贫困斗争中,为实现全面小康奠定了重要基础。

脱贫攻坚所取得的成绩虽然有目共睹,但是在新冠疫情对经济和社会产生重大影响的背景下,政策执行中存在的一些问题和挑战仍然不容忽视。尤其是在实现全面小康社会的重要关口,更应该审慎稳妥地处理好当前存在的问题和潜在风险。

结合过去各个地方精准扶贫政策执行过程中存在的普遍问题,以及当前阶段经济形势对脱贫攻坚的影响,笔者认为脱贫攻坚收官之战,还应该注意以下五个方面的问题。

干部走访基层,了解实际情况(资料图/新华社)

一是村庄集体经济的增长泡沫与真实底色问题。

村庄集体经济的健康发展不仅有利于带动农民脱贫致富,而且也有利于村庄社会的有序治理。然而,村庄集体经济的发展归根结底还是市场问题,其在发展过程中长期存在着以下几个方面的困境:

其一,大多数村庄在分田到户时期已经将集体资源和资产全部分给了农户,集体空壳化是长期现实,发展缺乏依托;

其二,集体经济发展的主要任务由两委干部承担,而两委干部主要是兼职干部,其本身还要承担政府自上而下转移的大量治理任务,带领发展集体经济的能力和时间都比较有限;

其三,对于大多数普通农业地区而言,产业发展缺乏特色,盲目上马项目很容易造成过度供给而引起的区域市场饱和。

以西南某省为例,2/3以上的贫困村没有村级集体经济收入,集体经济组织机构不够健全,经营管理人才匮乏,发展集体经济的任务紧迫而艰巨。

尽管如此,由于脱贫攻坚设定了村庄集体经济的指标要求,地方政府为了完成任务,只能盲目地催促地方上马项目,甚至有的地方政府为了村级集体经济收入能够达到每年5万元以上的目标,通过多种渠道给予村庄几十、上百万元的资金支持。

为了完成考核目标,一些短期发展起来的项目虽然可以保障在脱贫攻坚考核和验收期内实现集体经济收入增长,但是其发展的可持续性仍然存有很大疑问。

而有的则是将资金投入到光伏发电领域,在国家政策持续补贴下,这些项目能够保障一定的收益空间,但是其前提是国家新能源补贴政策不下降,且设备长期保持稳定,否则很难盈利。不仅如此,由于光伏项目投入大,产出较少,项目投入也面临着难以回本的问题。

还有的村庄担心经营失败而亏本,则将政府给予的补贴用于购买商铺出租,达到持续收益的目标,这种操作办法不仅与国家政策初衷相违背,而且也容易滋生村干部腐败等问题。

因此,打好脱贫攻坚收官之战,要切实警惕集体经济发展的增长泡沫问题,不能为了达标而不惜血本、忽视经济发展规律的盲目投资,以及催促缺乏市场经营经验的村两委干部在集体经济发展道路上冲锋陷阵。

更应该注意,国家在给基层投入大量资源的同时,更要建立好财务监督体系,防治微腐败影响资金投入绩效和政府公信力。

二是基层治理能力的跨越式提升与长效保持问题。

由于精准扶贫工作是一项复杂而系统的反贫困工程,涉及到大量的政策解读、多种项目制的运作以及复杂的政府部门协调,仅依靠过去地方治理力量很难完成,而体制内干部下沉则承担了重要的政策转换、项目协调、部门沟通等职能。

国家通过政治动员及政策组合迅速强化了基层治理能力,为精准扶贫政策落地奠定基础。政府通过发挥集中力量办大事的制度优势,通过自上而下的政治动员来提升地方政府的治理能力,从而使之有较强的治理能力来承担相对复杂的治理任务。

从当前政策实践过程来看,正是因为体制内精英下沉到基层参与扶贫工作,这些精英通过协调部门资源或者国家项目资源的方式弥补了基层发展人力、财力不足等困境。倘若精准扶贫任务结束后,这些体制内精英回到原工作单位,贫困地区农村是否具有内生发展能力和动力,仍然不太乐观。

尤其是一些地方为了完成脱贫攻坚的硬任务,下沉干部拼命干、村庄干部靠边站、农民群众围观看。虽然做起来热然闹闹,但是并未有效完善基层治理体系,而是掩盖了基层治理中的短板问题,缺乏有效的群众动员,也很难激发起农民的主体责任感。

因此,打好脱贫攻坚收官之战,要警惕地方治理能力跨越式增长的假象问题,选拔并任用有能力、有公心、有责任感的村庄精英,建立起干部和群众的信任关系,培养农民参与公共事务的能力,完善村庄议事协调机制,提升基层治理能力是脱贫攻坚任务中的关键要义。

资料图:新华社

三是地方潜在债务风险的防范和化解问题。

由于中央对于精准扶贫工作前所未有的重视,将其上升为重要的政治任务,地方政府无不将其作为中心工作,投入大量人力、财力用于脱贫攻坚,甚至高额负债。

更加值得警惕的是,当前地方政府对于举债扶贫的问题并不担心,认为只要完成政治任务、通过考核就会万事大吉,至于举债后所引起的危机则是后任干部所考虑的事情。地方干部的这种“豁达心态”还来自于认为中央最终会为地方债务托底、不会让地方政府破产的乐观主义判断。

举债扶贫带来的更深层危机在于地方政府忽视了客观发展规律,忽视市场规律,盲目通过政府投入打造扶贫亮点来争取政绩。结果不仅导致了巨大的资源浪费,还透支了未来的发展资源和空间。

调研发现,很多地方的扶贫投入远远超过了地方政府的财政能力,例如中部某国家级贫困县每年的财政收入不过7亿左右,而在脱贫方面仅一年投入就超过了10亿。

类似的案例并不在少数。贵州省独山县作为年财政收入不足10亿的国家级贫困县,债务余额竟然高达400多亿元,绝大多数融资成本超过10%,每年仅债务利息就超过40亿元,全年财政收入不吃不喝也远不足偿还利息。而举债借来的钱则被地方官员用来建造高尔夫球场、大学城、“天下第一水司楼”等形象工程、政绩工程。

贵州“天下第一水司楼”(资料图/深圳新闻网)

因此,打好脱贫攻坚收官之战,要注意地方政府潜在的债务风险,尤其是在今年受疫情影响地方财政收入减少的背景下,更应该关注地方的债务问题。

健康的地方财政是建立贫困治理机制的重要前提,强化对地方财政监督,避免盲目上大项目,尤其是形象工程等与民无用的项目,完善对地方干部的离任审计机制。

四是文化贫困与内生发展动力不足的问题。

贫困治理需要硬投入与软建设均衡发展。

从硬投入层面来看,国家在统筹对贫困地区资源和人力投入等方面已出台多项举措,在东西部扶贫协作、中央单位定点扶贫、社会扶贫等多种扶贫方式共同努力下,深度贫困地区的人居环境、基础设施、产业发展、文化教育、医疗卫生等方面均取得了较好的成绩,扶贫成就也获得了国内外社会的认可。

从软建设层面来讲,要彻底拔掉穷根,归根结底仍然离不开农民自身主观能动性的充分发挥。内因是解决问题的根本,只有充分激发农民的内生动力,才能真正实现造血式扶贫。

当前脱贫攻坚面临最棘手的难题,就是相当一部分农民并未意识到自身的贫困,对于未来的发展没有规划和目标,缺乏持续发展的动力,以至于外在的帮扶力量得不到内在的有力支撑。

冰冻三尺非一日之寒。相对封闭的自然社会环境造成了深度贫困区农民的家庭生计模式脆弱、思想观念相对传统,不仅难以适应现代市场经济的种种规则,也很难适应扶贫政策的发展内核,使得政策绩效不得不打折扣。

在深度贫困区调研发现,一些地区外出务工(包含本县务工)的劳动力还达不到人口总量的10%,大量青壮年劳动力留在家中从事农业生产,并没有将自身的劳动力价值充分发挥出来。这些年轻人对未来缺乏规划和目标,不愿外出务工主要有两方面理由:一是觉得没有文化,不敢出去,害怕被骗;二是不喜欢被约束,也不想吃苦。

作为国家扶贫战略的重中之重,深度贫困治理绩效关系到能否顺利完成全面建设小康社会的历史使命。习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话中曾指出,“脱贫攻坚本来就是一场硬仗,而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。”深度贫困治理作为综合性、系统性、长期性贫困治理,需要硬投入与软建设均衡发展。在解决了硬投入问题后,软建设是深度贫困治理的关键。软建设很难取得立竿见影的效果,需要久久为功。

软建设不仅要关注人,也要关注文化。即如何充分发挥深度贫困地区农民的主体性,从“要我脱贫”向“我要脱贫”转变;大力发展文化教育,解决精神贫困,阻隔贫困代际传递;移风易俗,改变制约社会发展的陈规陋习;引导农民在文化比较和反思中重新审视过去的生活模式与未来的发展愿景。

五是地方维稳和社会矛盾化解问题。

任何涉及资源分配的公共政策都难免会引起社会矛盾,脱贫攻坚也不例外。由于贫困标准确定无法做到绝对客观,并且也很难给予不同类型的贫困户以绝对合理的扶贫政策,因此基于比较而产生的相对剥夺感,使得基层面临的社会矛盾随着反贫困政策的持续推进而不断增加。

这一问题在基层社会主要表现为两个方面:

其一,在涉及到基础设施等普惠性项目上,扶贫资源的投入与分布不均衡。

在相当一部分地区,贫困村和非贫困村之间的本质差别并不大,由于脱贫攻坚的政治压力,资源过度集中在贫困村,从而造成贫困村能够获得较多的基础设施建设项目,而非贫困村获得项目的难度则相对较大。结果产生非贫困村比贫困村的基础设施更加落后等悖论现象。

其二,围绕贫困户脱贫等设计的扶贫政策过于体系、周密,一定程度上造成贫困户特权化现象。

目前贫困户能够享受到较多的扶贫政策,并且在享受教育、医疗等方面政策时一路开绿灯等照顾,但是在村庄社会经济分化不大的背景下造成了非贫困户心里不平衡,非贫困户普遍存在着一种相对剥夺感的心理,进一步影响脱贫验收时的群众满意度以及干群关系等。

因此,打好脱贫攻坚收官之战,更应该统筹全局,既要合理解决贫困户和贫困村的问题,但也要避免将资源过度集中而造成的不平衡问题。要重视基层社会存在的矛盾和一些群众的怨气,要保障基层社会表达意见、反映诉求渠道的畅通,并重视其中的合理问题。对于在当前阶段无法解决的问题,在后2020年相对贫困治理时期应给予充分的重视。

中国的脱贫攻坚已经进入了决胜收官阶段,但是这并不意味着扶贫工作已经走向了终结。在相对贫困时代,如何解决欠发达地区的发展议题,如何实现贫困者人力资本的提升,如何适应全球化和市场经济下的风险与挑战则是更关键的议题。

从这个意义上来讲,造血式扶贫的宗旨并不是完全依靠政府设计一套可以实现收入持续增长的产业体系,也不是造就贫困者一夜暴富的神话,而是农民能够适度借助政策外力,最终依靠自己的努力在市场中积累发展经验,并学会在市场中承担风险,从而寻找到适合家庭发展的可持续生计。

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刘成良

刘成良

苏州大学政治与公共管理学院副教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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