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刘成良:贫困的住新楼,勤劳苦干的住土房,大家误会了什么

2020-08-26 09:01:46

【文/观察者网专栏作者 刘成良】

近日,江西省萍乡经济技术开发区一户贫困户较为“豪华”的家装引起了舆论热议。

尽管萍乡市相关负责人表示,该地区的城镇化水平与一般农村地区不同,不能光看房屋外表来判断是否贫困,贫困户是用拆迁补偿款自行装修等,但是,舆论热议依旧难以平息。这也折射出当前的扶贫工作困境,该如何认识发展不平衡不充分背景下的贫困问题。

在近几年的扶贫调查中,类似问题不胜枚举:一些深度贫困地区,地方政府帮助贫困户建起了漂亮的楼房,进行了非常妥善的安置,但是非贫困户却居住在条件非常一般的房屋,并且也享受不到任何扶贫政策,由此带来的农户心态失衡问题、社会矛盾纠纷已是常态,给基层政府增加了巨大的压力。

笔者曾在西南某县扶贫部门做过统计,扶贫领域中90%以上的信访问题都是反映贫困识别不精准这一问题。

深度贫困区农民居住的土房

土房拆除现场

地方政府为农民建造的易地搬迁安置房

易地搬迁安置房内的基本陈设

造成这些问题的根源其实很难简单用地方政府工作有漏洞这一原因进行解释。事实上,在扶贫考核以及第三方评估等压力之下,地方政府不仅是非常重视,而且极度负责,生怕错评、漏评贫困户,以至于第三方评估组在中部某县评估时,因为找到了一户漏评户,县长当场落泪。扶贫工作是这几年中西部大多数地方的中心工作,各级政府都投入了极大的时间、金钱和精力,甚至一些一线干部为此失去了宝贵的生命。

当然,这些并不是说地方政府一点问题都没有,在精准扶贫工作开展初期,一些地方在扶贫工作中态度不认真、工作不扎实、存在应付心态,也是客观事实。但是随着各项考核和评估措施的不断完善,以及各种督查和约谈等压力的不断传导,地方政府在执行这一政策的认真程度和贯彻力度是无可指摘的。

尽管如此,为何还是难以精准识别出贫困户,为何还是会出现各种导致社会认知偏差的问题?笔者认为可以从三个层面进行认识。

一是从贫困性质来看,中国贫困性质的总体差异客观决定了很难用统一标准认知贫困问题。

本轮脱贫攻坚的主要目标是解决绝对贫困问题,即两不愁三保障,人均年收入超过国家贫困线即可。

近几十年来,中国经济社会的高速发展提供了大量的就业机会,对于农民而言,土地承包经营权的长期稳定,不仅能够获得土地收益,而且还能够安心到城市务工,实现家庭的发展目标。在当前阶段,只要能够正常参与社会劳动,实现这一目标的难度并不大。

由于中国区域面积广阔,发展差异较大,不同区域对于这一总体目标的认知以及任务分解存在一定差异,而且不同地区的贫困表征其实差异较大,很难用统一的公共政策去识别认定。

对于三区三州等深度贫困地区来讲,这些地方毫无疑问是脱贫攻坚的主战场,贫困的表征也更为明显:农民住房非常破败,甚至不少人还居住在几十年历史的土房中;家庭收入来源主要依靠农业,微薄且不稳定;教育、医疗等基础公共服务供给水平不高等等。

在国家强大实力的支撑下,解决这些贫困表征问题虽然比较容易,但更为困难的是解决农民的观念问题和思想认识问题,这些如果没有进行妥善的解决,那么就很容易出现返贫等问题。因此,这类地区的贫困问题往往是结构性的,不仅需要扶贫政策的深度介入,也需要时间去逐步解决思想认识问题。

而在中西部大多数普通农业地区,农民的生活模式与家庭生计已经深深地嵌入进了现代市场,贫困的表征并不像深度贫困地区那么突出,但是因病致贫、因为主要劳动力无法参与正常社会劳动等致贫因素对于农民家庭也造成了较大影响,这些问题的解决需要公共政策的妥善介入。

从总体上来看,这些地方的贫困问题应该是少量的、局部的。但问题在于,过去一些地方基于对贫困县帽子背后所带来的财政以及政策考虑,会在数据上刻意控制农民人均收入、虚报贫困户总量,导致在精准扶贫时期分解到地方的贫困户指标远远超越地方实际,因此带来了精准识别问题。

例如在中部某贫困县调研,120万的总人口就有10余万的贫困人口,如果按照两不愁三保障的标准去倒推的话,这些人在脱贫攻坚之前还生活在“水深火热”之中,众所周知,事实并非如此。

二是从政策手段来看,过于追求超越地方能力的手段精准化容易造成精准行政困境。

虽然从理念上来看,精准地识别出贫困户并给予有针对性的帮扶措施是解决贫困问题的关键。但事实上,精准识别出贫困户的成本是极其高昂的,并且其前提是能够保障统一的标准。

对于中国这样幅员辽阔的国家而言,尽管是要解决绝对贫困问题,但是发展不平衡的基本国情决定了不同地区对于绝对贫困的认知也是存在较大差异的。更为关键的是,通过付出极其高昂的行政成本来实现贫困户的精准识别在一些地区的意义并不是特别大。

比如在深度贫困地区,农民之间的分化差异原本就很小,但是地方政府需要按照上级分解的指标来精准识别出贫困户,这一问题就制造了很多基层治理矛盾。

例如某村庄有1000人,上级政府可能分解给村庄200个贫困人口指标,就需要在这1000人中通过倒排收入、社区识别等方式识别出最贫困的200人,给予政策支持。地方政府虽然花费了巨大的代价来对经济收入等进行测算并将指标分解下去,但是很难保障第201个人就绝对比第200个人贫困,甚至也很难保障第300个人就绝对比第200个人贫困。

越是贫困地区,农民之间的收入分化差距就越小,而依靠这种精准识别方式不仅代价极为高昂,而且实际意义也不大,更容易造成社会矛盾。

以笔者在西南古村调查为例,古村的典型特征是:群众文化水平低,全村近50%的村民没有接受过义务教育;种养殖经营管理粗放,规模小、收益少;群众安于现状,发展动力不足,存在等靠要的思想;山林面积广,人地矛盾突出,全村人均耕地约1亩,然而地块不平整,不便机械耕作,生产成本高。从住房情况来看,古村整体上比较贫困:全村332户,有19户居住砖混结构的房屋,多数家庭都住土房。

按照常理,一般能够在村庄中建造楼房的农户家庭经济条件都算不错,而古村依靠自己家庭能力建楼房的仅有6户,其余13户都为贫困户。在村庄中绝大多数农户多还住土房的情况下,这些贫困户率先依靠政策住上了楼房,这使得多数村民、村干部对此都很有意见,“现在建起来房子的,都是有点能力,有点想法的(贫困户)”,“那些真正很穷的人,条件很差的人,给他政策,都无法建起房子。”那些没有成为贫困户、勤劳苦干的农民还是住土房。

三是从制度设计来看,对基层的过度考核与超高标准评估也容易造成扶贫工作乱象。

精准扶贫的政策设计是国家治理现代化在扶贫领域的一次全方位尝试,为了有效解决贫困问题,政策设计比以往更为周密。作为一项重要的政治任务,各级政府也都极为重视,对贫困政策的监督频度和力度比以往都要大很多,基层政府的一些小微问题被发现后都会被严肃处理,这些都极大地提高了地方出错的成本和代价。

对于一线扶贫干部来讲,既要按照政策标准精准地识别出贫困户,又要把上级分解的指标落实下去,还要保障基层社会秩序的稳定,及时化解矛盾纠纷。这些工作之间原本就充满很多张力,除此之外,还要保障落实下去的工作能够通过各级的监督和考核,并最终通过第三方评估,期间的压力和矛盾可想而知。

对于基层容错空间的不断压缩带来的后果是,基层干部为了自我保护,不得不严格按照政策要求办事,还要做好各种材料报表等留痕工作。但问题是,基层工作的核心是群众工作,需要面临复杂的社会现实与政策情景,而规则的标准性就决定了其很难去穷尽这些复杂的社会情境,基层在面临无政策可依的情况下,原本有的可以通过发挥自主性来解决,但在容错空间较小的背景下,选择不作为反而更为保险。

除此之外,还有的地方会选择加码完成任务来获得认可。以易地搬迁政策为例,一些贫困地区为了打造亮点,集中大量的资源来建设易地搬迁村庄,甚至有的为贫困户建起两层楼房,配置好基本家电。虽然这样更容易获得农民较高的满意度,但也造成了资源分配不均衡的问题。尤其是欠发达地区,其资源总量是有限的,更应该注意资源的使用效率以及分配的公平性问题。

幸福都是奋斗出来的,中国贫困问题的解决离不开广大人民的艰苦奋斗,也离不开扶贫工作者的辛勤努力。当前的扶贫政策赋予了贫困者前所未来的发展机遇和空间,而这一切归根结底还需要贫困者自身能够充分发挥主观能动性。

中国的国家扶贫能力转型,既是在解决转型与发展所伴生的社会矛盾问题的过程,也是国家治理体系与治理架构不断调整以适应新阶段发展形势与任务的过程。从这个意义上讲,反贫困道路仍然需要在深化改革中不断探索。

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刘成良

刘成良

苏州大学政治与公共管理学院副教授

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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