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刘建华:托“芝加哥弟子”的福,让智利人“老无所依”

2019-10-30 07:39:05

【文/观察者网专栏作者 刘建华】

持续一周的智利反政府示威在当地时间10月25日再次激化,据智利本地媒体估计,大约有100-120万人在智利首都圣地亚哥参与了示威游行,他们呼吁智利政府经济改革,并要求总统下台。

讽刺的是,智利总统皮涅拉在一周前接受英国《金融时报》采访时,还将智利与拉美正在遭受经济和政治动荡的国家相比较,他说:“阿根廷和巴拉圭已经进入衰退,墨西哥和巴西陷于停滞,秘鲁和厄瓜多尔正在经历深刻的政治危机,在这方面,智利看起来像一片绿洲。”

2018年当选总统的皮涅拉(图片来源:IC photo)

然而正是在这片“绿洲”之上,皮涅拉话音刚落,0.04美元(约合0.3元人民币)的地铁涨价就成为了压倒骆驼的最后一根稻草。经济部长胡安·安德烈斯·方丹(JuanAndresFontaine)宣称:“如果工人们不想支付更高的价格,他们就应该早点起床!”这一“何不食肉糜”般的言论,很快就在通勤时间普遍已经超过2个小时的首都引发众怒。一周以来智利全国愈演愈烈的暴力示威至今已导致至少19人丧生、数百人受伤、7000多人被捕。

事实上,这3毛钱涨价引发的滔天众怒背后,是智利不容忽视的民生危机。本世纪初智利经历了多年的经济快速增长,人均GDP由2003年的4700美元仅用了十年时间就跃升至超过15000美元,跨入高收入国行列,并成为所谓“富国俱乐部”OECD成员国。但与此同时,智利基尼系数为0.5,是OECD中收入不平等程度最高的,和另一拉美国家墨西哥并列第一。其国内1%的最富裕人群控制35%的财富。消费者价格指数从去年的0.75%一路上涨至今年9月份的2.63%。今年7月,智利财政部公布国民经济运行情况,一季度经济增长率为1.6%,二季度为1.9%,远低于去年4%的平均水平。而政府债务占GDP比重由2009年的5.8%一路上行至去年的25.6%。

持续一周的示威游行已导致超过7000人被捕(图片来源:IC photo)

与危机重重的整体经济表现相比,引发这次大规模暴力游行示威的更直接原因在于智利的养老金问题。一名抗议者指出,作为律师,他目前月收入超过2000美元,但是将来最终退休时,每月只能提取大约500美元退休金,生活质量面临大幅下降。有数据显示,目前养老金管理公司平均每月发放给单个雇员的养老金不足182美元。且高达91%的账户都低于236美元,仅相当于智利国内最低工资的62%。这也是多数智利民众普遍难以接受的现实问题。更让人愤怒的是工作40年节省下的养老金,即使在得了晚期癌症时日无多的情况下也无法集中取出,因为系统设计只能按照定时定量领取,别无他法。

这一切源于新自由主义思想指导下的“智利模式”养老金制度。

智利养老金制度的根本特征是私有制。智利养老金实行私有制的强制储蓄制度以及指数化的年金制度,对私有化的推崇是其最基本的价值理念。

智利之前的现收现付制养老金制度中,存在管理成本高、财政收支不平衡的现象。为扭转这一局面,以自由化、私有化、市场化为核心的“新自由主义”理论指导了智利养老金制度改革。通过私有化将基金管理成本和风险分担给了参保人,参保人也可以享有个人账户资金的投资收益。智利试图以市场化运营养老金的方式,鼓励大众参保、分享投资收益、并由参保人分摊养老金运营成本。

皮诺切特政府强制雇主为雇员增加18%的月薪,并规定雇员必须向私有制养老基金管理公司缴纳工薪10%的保险金。至此,政府和雇主将不再承担参保人员的养老金。由此实现了基金管理公司的私有化和自主运作以及基金账户的参保人员个人所有。

2017年智利首都就爆发了抗议现行养老金制度的示威(图片来源:IC photo)

在智利有六家养老金基金管理公司,经过改革每家养老金管理公司允许管理五支基金,基金公司可以选择股票、债券以及部分海外资产进行投资,允许投资于基建、农林、银行、地产、医药等多个行业。参保人有权在这30个不同的养老金管理公司的不同计划中进行选择,并可以在不同公司之间转换。

参保人员需要向养老金管理公司缴纳管理费,主要为养老金管理公司提供利润来源以及弥补管理成本,而管理费用也是由市场价格决定,一般管理费在5%左右。基金公司将投资收益存入个人账户进行累积,在达到领取养老金给付标准时,参保人员可以选择分期领取或者转化为终身年金。

这样的自由主义改革,让养老金这一原本应该为公民提供保障的公共产品变成由公民个人投资私人基金,并且由自己承担风险的私有化“理财产品”,丧失了调剂余缺、互济互利的公共属性。然而,更加让智利社会难以接受的是,这六家基金公司中四家的发起人或大股东是境外财团,而现实运作中三家最大的基金管理公司占有70%的市场份额——市场竞争不够充分,使得基金管理公司成为旱涝保收的部门,居民投入到“养老理财”中的钱其最终到手的收益很难保障。

本应当由社会保障制度解决的问题在这种完全私人养老模式下很难有效解决,不利于整个社会的公平、稳定和协调。由于其自身天然的存在效率和公平的矛盾,而且在理论上市场化运营也未必有利于提升养老保险的资金运用效率,再加上由于在很长一段时期智利处于中等收入水平阶段,失业问题成为相当一段时期困扰社会的痼疾,其低收入群体参保率在30多年的时间内下降了一半,累积至今对低收入群体利益具有较大的损害。

在缴费方式和机制上,智利采取一致性和强制性,的确规范了现有的养老保险运行,但是对于非正规就业人员缺乏足够吸引力,并且对其约束有限。智利劳动力市场大约有30%从业者从事不稳定工作,在现实中弃保现象也大量存在,因此其参保率始终难以达到理论水平,实际就业人口中仅有60%缴纳社会保险金。实际上参保覆盖率并不理想,以及由此造成替代率呈现逐年下降态势,近年来男性约为48%,女性仅37%。

养老金管理公司是完全独立的法人实体,是市场的运营主体,在法律法规的框架下进行自主投资决策,原则上政府只负责规则的制定和监管。从形式上看,实现了由市场在资源配置中起决定性的作用。而当基金管理公司出现投资损失时,首先由其自有资金加以弥补,如果仍无法完全覆盖则将由政府监管部门对其进行清算,同时对参保人员私人账户承担最终责任。

(图片来源:IC photo)

当然,在参保人员缴费届满20年但是仍未达到最低给付标准时,政府也将会对其进行出资予以补足。这又造成一定的道德风险,以至于部分参保人员尽量低报收入从而少交保险费,坐等将来由政府弥补亏欠。

市场化养老金投资管理机制面临着颇高的运营成本,以及基金公司自身作为企业所应当获得的经营收益。据测算,一般情况下参保人员所选择的基金管理公司在其参保35年内,将“吞掉”其整个养老金总额的近20%作为运营成本和公司收益,最终完全由参保人员负担。智利养老基金的保值增值主要取决于养老基金管理公司的投资盈利能力,每个居民年老时领取的养老金多少受到自我缴纳累计金额、公司的运营状况、以及宏观经济状况的影响。

从资金运作来看,智利养老保险制度的改革理论上有利于发挥私人保险机构的投资灵活性和主动性,但是高度依赖市场化的风险投资无法规避市场波动所造成的可投资金损失,其在30多年间由于市场波动所造成的损耗比例已经达到22%。正如愤怒的抗议人士指出的,数十年工薪强制节省下来的养老金因为无法集中取出而不得不遭受市场波动的起起落落。

2017年,数百万智利人投票希望取代现行的养老金制度(图片来源:IC photo)

智利养老金制度的重重问题,源于皮诺切特时期曾经重用一批早年接受美国芝加哥大学等“新自由主义经济学”熏陶的技术官僚出任国家机关要职,并大刀阔斧地进行经济政策改革,其中也包括养老金制度。时至今日拉美经济的种种弊病仍然残存着“芝加哥弟子”的影子。

二十世纪七八十年代在资本主义国家经济普遍出现“滞胀”的现象,新自由主义(可以溯源到门格尔和庞巴维克等创立的奥地利学派)主张,之所以西方出现这种理论上不可能同时并存的困境,根本原因是政府的“凯恩斯主义”经济政策对私人部门产生过多挤出,由此产生巨大经济社会成本。在此背景下,“芝加哥弟子”将智利引到了以“自由化”、“私有化”和“市场化”为核心“新自由主义”路径上来,智利也成为拉美首个推行“新自由主义”改革的国家。此后在以美国和英国为代表的西方积极游说和鼓吹下,该思潮风靡拉美、东亚以及前苏联和东欧国家,成为不可忽视的重要政策主张。

1989年深陷经济社会危机的拉美多国急于寻求政策解决方案,次年在美国政府的授意下,在华盛顿由美国国际经济研究所发起,召开了探讨关于20世纪80年代中后期拉美地区经济社会改革和调整的会议。

会议形成了的十点共识:

(1)加强财政纪律,压缩财政赤字,降低通货膨胀率,稳定宏观经济形势;

(2)把财政开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域(如文教卫生和基础设施);

(3)开展税制改革,降低边际税率,扩大税基;

(4)实施利率市场化;

(5)采用一种具有竞争力的汇率制度;

(6)实施贸易自由化,开放市场;

(7)放松对外资的限制;

(8)对国有企业实施私有化;

(9)放松政府的管制;

(10)保护私人财产权。

以上基本构成了“新自由主义”所谓的一个纲领。但是在实际执行过程中真正向发展中国家推行的内容更加宽泛,往往还会包括资本账户自由化、金融自由化和打击工会力量等内容。

然而,“新自由主义”并非拉美经济的灵丹妙药,理论上来说除美国具有实施“新自由主义”政策的先决条件外,其实并不具备向其他国家推广的可行性。从实践来看在推行该政策的国家和地区,初期经济形势可能有所改善,但是好景不长往往随后都会出现迅速的滑坡。“金融自由化”以及“资本项下可自由兑换”成为了1990年日本经济泡沫破裂、1994年墨西哥金融危机、1997东亚金融危机、俄罗斯金融危机、2000年美国科技泡沫破裂、2001年阿根廷经济危机以及2002年巴西和乌拉圭经济动荡等一系列国家金融危机和经济危机的重要制度漏洞。

手持国旗的智利老人(图片来源:IC photo)

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨在内的一批主流经济学家站出来公开反对新自由主义经济学,他直接以“新自由主义的终结”为题撰文指出,新自由主义一直是为某些利益集团服务的政治信条,从来没有得到经济学理论的支撑。

2013年英国《卫报》刊文称:“里根-撒切尔留下的‘新自由主义’遗产是分裂的社会、自私的个体和贪婪的物质崇拜。这些东西加起来对人类精神的禁锢,远多于他们所释放的‘自由’。”

本月,IMF和世界银行(Worldbank)在华盛顿举行年度会议。根据国际货币基金组织的数据,预计今年拉丁美洲和加勒比地区的经济增长将放缓至0.2%,而前五年的平均增长率为0.6%。根据IMF的数据,今年南美12国的政府债务占国内生产总值(GDP)的比例从5年前的51%跃升至78%(如图)。会议结束之际,拉美各国财长们面对经济下行的紧张局势讨论了如何“解决不平等问题”。墨西哥财政部长阿图罗·埃雷拉(Arturo Herrera)在会晤中表示:“在全球经济放缓和贸易不确定性的时刻,不平等现象可能会进一步加剧。应对这一困境,应当确保经济增长,这将有助于解决不平等问题,这一点很重要。”

鉴于拉美历史上曾经爆发过多次债务危机,各国可供操作的财政和货币政策空间其实非常有限。目前来说,以养老金为代表的结构性困局,即使总统下台更换领导人也无法得到彻底的解决,目前智利政府能做的,只能寄希望于贸易等外部因素的活跃缓解内部日益激化的矛盾。如果说2000年左右开始的大宗商品繁荣曾经为拉美经济发展打开了一扇门,但令人遗憾的是政府并没有充分利用机会发展良好的教育,并实现经济结构的转型升级。如今该地区领导人所熟悉的经济社会发展困境再次出现,那么未来倘若全球贸易紧张局势得到缓解,是否能为拉美重新开启一扇窗,让她再次获得一次重塑的机会?

本文系观察者网独家稿件,未经授权,不得转载。

刘建华

刘建华

澳门城市大学葡萄与国家研究院博士

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来源:观察者网 | 责任编辑:戴苏越
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