刘景琦:疫情之下,如何建设有温度的应急体系?

来源:观察者网

2022-11-08 07:45

刘景琦

刘景琦作者

郑州大学政治与公共管理学院讲师

【文/观察者网专栏作者  刘景琦】

10月31日,一则“男子为儿子买奶粉持刀闯卡”的视频在社交网络热传。该名男子驾车持刀闯卡违反了相关法律规定,公安机关考虑其特殊情况,仅对其处以罚款100元的行政处罚。另外,在当地相关部门的帮助之下,孩子的奶粉问题得到妥善解决。

当地警方回应

11月1日,兰州市七里河区西园街道一名儿童一氧化碳中毒昏迷,从官方通报来看,孩子的父亲从12时15分开始与120、警察、社区工作人员、群众、过路的行政执法人员联系求助,一直到14时05分,孩子才送至医院抢救,最终抢救无效,于15时宣布死亡。

很多群众疑惑,疫情已经三年了,很多地方也发生过多起类似事件,为何此类事件仍屡见不鲜?

作为社区治理研究者,在疫情传播时期,笔者也在社区支持下当过楼栋长,组织统筹本楼栋的核酸检测、志愿者排班、物资运送等工作,接触了社区、物业、志愿者、居民等各方力量,对疫情形势下的应急治理体系有了直观感受。笔者将结合自身的切身体验,谈一下这类事件的性质及其成因。

一、不是层层加码,而是治理链不畅

在看待这类事件时,很多人会下意识认为,是基层人员在防疫上层层加码,最终造成了悲剧的发生。

笔者以为,这类悲剧并非都是由层层加码所导致,很大程度上是因为在应急体系不畅的情况下,求助人无法准确与应急治理链对接,简言之,应急治理链运行不畅。

所谓应急体系,实际上就是由一个个治理链构成的。治理链的概念是借用产业链的概念,在政府流程概念基础上提出来的。产业链具有矢量性,指向的是终端产品;而治理链指的是为达到某一治理目标,从治理诉求的发起一直到治理目标完成的各个治理主体的完整链条。

例如,在应急状态下,就医这一目的的达成,需要实现从家门口到医院的顺利转移。这看似是一个就医过程,实际上是一个治理过程:

首先,就医者需要得到相应部门的审批,获得出家门、出楼栋、进出小区的权利;

其次,就医者需要得到相应部门的批准或者支持,获得交通工具以到达医院;

再次,就医者需要得到相应的许可,获得进入医院就诊的机会。

这中间涉及到多个治理主体的互动,且具有矢量性,某一个环节出现问题,都会影响到整个就医链条的实现,最终都会导致就医的失败。

就医治理链

治理链不同于政府流程的原因在于,在治理链运转的过程中,不仅政府工作人员参与其中,医院、社区、出租车司机、志愿者、商超人员等等都可能成为其中关键人员和关键影响因素。例如,就医过程中,医院成为关键因素;在蔬菜等生活物资运送的过程中,商超人员成为关键人物。

在疫情防控期间,有三条治理链构成了应急体系的重要组成部分。

首先,最重要、最核心的治理链就是疫情防控治理链,包括核酸检测、流调、转运、隔离、救治等多个环节,涉及多个部门、多家单位。一般来讲,只要病例不爆发式增长,各地都建立了比较完善的疫情防控治理链。

除此之外,为了保障人民基本生活的运转,还有两条治理链也至关重要,一条就是保供物资治理链,疫情期间只要物资供应能够安全保障,大家才能安心宅家——这里的安全包含两层意思,一是基本物资供应有充足保障,二是物资供应不带来疫情传播风险。

还有一条是就医保障治理链。疫情期间除了要治疗新冠病人外,建立完善的就医保障治理链也至关重要,就医难或者不及时,也会导致疫情防控的次生灾难。

以兰州事件为例,通过通报来看,兰州确实也建立了就医保障治理链:

首先就是患者家属需要拨打120,120充当分诊台,按照核酸、抗原以及所在疫情风险进行转接;

第二步是120向兰州市医管中心工作人员发送微信,请求线上医务人员对求救人进行问诊;

第三步是问诊信息由兰州市转至七里河区卫健委工作人员;

第四步是七里河区卫健委工作人员在微信中将患者相关信息转至七里河区医院非绿码医疗救治群,安排医生联系处置;

第五步是医生接到信息,与患者家属联系,确定治疗方案,确定是否需要入院治疗;

第六步,如果需要入院治疗,则医生需要向120急救中心反映,最终出车。

从通报中可以看到,兰州就医保障治理链条具有以下几方面的缺点:

第一,就医保障链十分冗长,即使反应再及时,按照步骤来讲,最起码需要转接5次,120已经失去了医疗急救的意义。

第二,没有专门的系统支持,信息传输需要微信不断周转,一旦某一环节没有及时周转,后台也看不到相关信息,全靠各环节人员的自律。

第三,没有提供容错机制,在无法拨通120时,如何解决就医问题,似乎没有答案。从通报来看,寻求路人帮忙、到值班卡点找人帮忙、打110成为患者家属的选择。

第四,个体在面对系统失灵时,缺乏在地化支持,也缺乏寻求在地化支持的经验。患者家属在120系统失灵时,没有寻求社区、物业等工作人员的帮助;寻求帮助时似乎也缺乏经验,只是看见谁找谁,似乎已经失去了方向。

在此过程中,并没有看到层层加码和防疫一刀切。每个个体都没有加码管理,并没有对患者家属提出加码要求,都按照就医保障治理链条在运转。兰州也没有实行防疫一刀切,也没有不允许高风险区的人去医院看病,只是需要按照既定流程走而已。换言之,正是因为治理链的不畅通,最终才导致悲剧的发生。

从某种角度来讲,治理链不通畅比层层加码或者一刀切更可怕。层层加码或一刀切只是扩大了疫情防控的范围,限制了一部分人的人身自由,而疫情防控过程中,治理链的不畅,会危及普通人的生命。

二、治理链不畅的成因:经验、治理链主导权、群众应急能力

结合新闻报道、官方发布和笔者自身经验来看,应急治理链条不畅通的原因,大致可以归结为以下几方面:首先就是抗疫经验不足;其次,治理链由谁建、主导权在哪里,还存在比较模糊的空间;最后,在应急状态下,群众应急能力也非常重要。

我们先谈谈抗疫经验问题。

首先,缺乏经验是各级政府和基层工作人员普遍存在的问题。

这可能是一个反直觉的认识,很多人会很不解,疫情都三年了,怎么可能没有经验呢?

以笔者为例,笔者在郑州也算经历了几次疫情封控,但前几次都是封控一周到十天,可以实现外卖送到小区门口,两三天也可以外出采买一次,仅需要准备一周甚至三天的食物即可,对蔬菜包、肉包、洗护包、接龙等闻所未闻。但这一次封控时间较长,外卖基本上也停了,只能网上采买蔬菜包,或在一些微信群里接龙团购。这些都是全新的体验,也都需要全新的组织形式,这对政府、志愿者、住户都提出了新的要求。

我所在楼栋的很多租户,开始还跟以前一样,天天点外卖吃,一点储备都没有,老人户开始也不会网购。在外卖停止、小卖店关门的前几天,很多人都快断粮了,最后都是志愿者帮助找的购物渠道解决了问题。

笔者作为楼栋长,在此次疫情初期,为了解决租户不知道疫情防控形势的问题,还为租户建了微信群,并在电梯和大厅广而告之,还在大厅设立志愿者接待处,让志愿者接待有生活问题的居民,并提供解决办法。而在只封控一周的情况下,是不需要这样做的。

帮助租户找到组织的公示

可以看到,虽然经历了三年的疫情防控,但在不同的疫情防控力度和疫情防控时长下,作为疫情防控保障的物资供应治理链和就医保障治理链,是不太一样的,人们的旧有经验可能并不管用。

一个人想要提升自我,获得经验还有一种方法,那就是学习其他地区的先进经验,实现经验的扩散。但从现实来看,各地区似乎也没有总结历次封控中的物资保障经验和就医经验,也没有形成本地化的指导手册。大家学习外地经验,也只能从新闻报道、抖音等自媒体上习得碎片化的信息,并且由于不在现场,难以完全体会到其中的奥妙法门。

从自上而下的角度来看,新冠防控方案已经更新到了第九版,主要涉及到的是疫情防控治理链问题,在物资供应治理链和就医保障治理链方面,并没有权威、可操作的指南。例如,就连什么是“基本物资”、到底什么东西是“保供品”,各地都在摸索前行。

2020年时,就存在“被团购‘绑架’的武汉人:大爷买抽纸要搭配卫生巾”的新闻,到2022年的今天,在无官方明确规定下,笔者所在的小区就有人买成箱的啤酒让志愿者搬运。由于物资转运繁重,社区最后要求大家不要买饮用水(自来水烧了也可以喝)、饮料、外卖等非必要物资。有租户就问:“我没锅怎么做饭呢?牛奶算不算饮料呢?”最后也只能按照自己理解执行,毕竟志愿者不可能把大家买来的东西扔掉。

其次是主导权问题。

除了经验不足外,谁来构建、主导应急治理链,也是个很大的问题。

一种是自发形成相关链条,上海疫情早期的“我的团长我的团”就是比较典型的案例。而自发链条存在的最大问题,就是病毒传播风险。不受制约的物资供应链导致疫情扩散的新闻,多地都有相关报道。

如果自发秩序不行,那谁来建立或主导这一链条呢?从官方发布来看,兰州就医保障链条是由卫健委主导的,这能够保障这一链条的专业性,但专业人士追求的是诊断的准确性,由于缺乏在地社区、志愿者的参与,在诊断速度和现场救助上缺乏实事求是的考量。但这也不能完全怪卫健委系统,可能他们也缺乏经验,在协调条块关系方面也缺乏有力支持。

各地常见的蔬菜包、水果包、洗护包等物资的供应更是成为问题。

在商务局的指导下,大型商超可以提供很多保供的物品,但商务局只是按照行业管理原则指导商超。实现超市与小区的对接,这最后一公里需要社区、物业或者志愿者来保障,而物资卸到了小区门口,物资的交接、售后等等其实是很大的问题。

除此之外,特殊物品怎么供应、如何协调?例如奶粉、尿不湿、药品等等,如果缺乏物资供应,或者缺乏对接渠道,也会出现问题。如果物资供应不上,那么闯卡等极端行为极易出现。也因此,可以说闯卡本身不是层层加码的问题,而是物资供应问题。

如果供应链条存在问题,小区非议四起,社区压力就会很大。

本轮疫情之初,我们小区的一位志愿者自发联系了某超市来团购,由于她精力有限,组织一次后不再组织了。她说:“我是两个孩子的妈妈,自己还要居家办公,团购来了之后,我要时刻不断地盯住手机,因为@自己的人太多了。”为了阻断自发团购群,更好地实现供应,最后由社区对接了另一超市的团购。有人对此有些不满,觉得社区、物业合伙搞垄断,害怕垄断的不保鲜。社区工作人员面对舆论压力,也赶紧站出来,做出了长长的回复以平息舆论。

社区回复群众意见

最后谈谈群众应急能力。

防疫的成功,既依赖体系合理的组织,也需要民众积极的配合。群众在疫情防控期间,也需要提高自己的应急能力,这不仅需要群众自觉,还需要基层政府与社区深入群众中间,将有关事项宣讲到位。

疫情防控打破了普通人的日常生活,对普通民众来讲,疫情也是新生事物,也需要学习新的生活常识,积累新的生活经验。我楼下住着一对70多岁的老人,在疫情中也学会了在网上买菜接龙、抢蔬菜包,学会了在业主群里发一些散文抒发自己的见解。

但有些新的常识是需要基层政府和社区宣讲的,包括如何就医、如何做消杀等等。2020年就出现由于宣讲不到位,湖北某村一组村民14户22人误食镇疫情防控指挥部下发的二氧化氯环境消毒片(俗称“泡腾片”)的恶性事件。

而这次兰州事件,也展现出群众缺乏处理应急事件的能力。

首先,群众并不熟悉疫情期间如何就医,不相信如果拨打时长足够,可以与120快速建立联系。

其次,群众似乎并不知晓自己的楼栋长、网格员、社区、物业、志愿者的电话,在那么长的时间内,似乎没有跟基层治理力量建立任何联系。要知道,基层工作人员其实比较熟悉疫情防控政策,能够第一时间调集各方力量。从官方发布来看,13时47分,两名群众跑到骆驼巷路口卡口点向驻守干部苏某和反映情况之后,各方力量就开始迅速调动起来。

第三,群众向负有特殊疫情防控任务的人员求助,这其实是无效求助,因为疫情期间,他们身上也肩负着其他重要的疫情防控任务。取物资的七里河区城管队员、运送核酸检测样本的综治员都有自己的特殊使命,如果有阳性群众靠近他们,他们转运的物资可能都需要销毁,会影响到防疫全局。

在此次郑州疫情期间,一家企业也给我所在小区捐赠了一批口罩、酒精等防疫物资,知道我们小区有阳性之后,他把车停在马路边,防疫物资搬到路边就走了。我作为对接人想过去迎一下,他迅速呵斥我:“不要过来呀!”这并不是我们之间没有感情,而是因为我具有风险,万一他因此感染病毒,那么他车上的所有货都要销毁。

为何群众会缺乏这些应急能力?原因众多,其中有一点值得基层人员思考,即在进入疫情防控的应急状态下,基层政府与社区有无深入群众中间,将有关事项宣讲到位。如果宣讲到位了,那么这些“漏网之鱼”是从哪里来的?防疫中是否有疏漏?疫情之间,是不是所有群众都能够跟基层治理力量和应急体系建立起关联呢?哪些是需要照顾的对象呢?

当然,在现实中,也有一部分人惧怕病毒,拒绝做核酸、拒绝跟任何外界的人接触,也就缺乏与外界沟通的渠道。不过一旦出现问题,基层政府如何应对这些人的需求,也值得思考。

三、一点政策建议

在兰州事件发酵后不久,鄂尔多斯政法委颁布一个通告,说必要时大家可以“紧急避险”。这可以说是应急体系失效下的无奈之举,与之相比,如何建设有温度的应急体系更值得深思。

在笔者看来,疫情下的应急体系,不仅仅只是疫情防控治理链,为了保证大家“宅得心安”,也必须在物资保障治理链、就医保障治理链上下功夫,也需要总结前期经验,建立可操作、有人指导的物资保障供应指南、就医保障指南。

更进一步讲,为了实现动态清零、统筹疫情防控和社会经济发展,更好地做到防疫与生产“两不误”,在此基础上,可能更需要建立起科学的生产治理链,建立相应的生产操作指南,实现生产与防疫之间的协调,以预防更多悲剧的发生。

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责任编辑:李泠
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