刘晓春、肖蕾:香港与内地商品房预售制比较及思考

来源:中国金融四十人论坛

2022-07-30 09:16

刘晓春

刘晓春作者

上海交通大学中国金融研究院副院长

肖蕾

肖蕾作者

上海交通大学中国金融研究院研究分析师

【导读】 7月28日,中共中央政治局召开会议,分析研究当前经济形势,部署下半年经济工作。会议指出,要稳定房地产市场,因城施策用足用好政策工具箱,支持刚性和改善性住房需求,压实地方政府责任,保交楼、稳民生。 近期,房地产市场的风险事件,引发社会巨大关注。除了关切如何保交楼、如何为金融经济排雷之外,商品房预售制又再次成为舆论争议核心。 本文源于CF40成果简报《香港与内地商品房预售制比较及思考》,建议长短结合、采取措施,提出九条政策建议。本文较原文有较多删节。

【文/刘晓春、肖蕾】

近期,商品房预售制与预售资金监管成为热点话题,引发诸多讨论。内地的预售制于上世纪九十年代引自香港的预售楼花,主要解决早期开发企业资金不足的问题,但在制度设计上又有所不同。本文首先比较两地预售制度的差别,进而对内地预售制运行机制与具体实践(以A省、B市为例)进行梳理,最后谈几点思考与建议。

内地与香港预售制比较

(一)预售条件

香港获批《预售楼花同意书》须满足两个条件:确保地价已经全数支付;证明有能力支付所有“建筑费”。建筑费证明有三种方式,满足其一即可:①从银行处获得建筑费用贷款(存入信托专户,项目完工前不用还款);或②银行贷款承诺书(银行向政府承诺兜底);或③无担保贷款合约(由财务公司作出无担保贷款合约)。

内地获批《预售许可证》须满足三个条件:已交付全部土地使用权出让金,取得土地使用权证书;持有建设工程规划许可证和施工许可证;按提供预售的商品房计算,投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上,并已经确定施工进度和竣工交付日期。

在香港,开发企业申请预售时,开发企业必须确保有足够资金完工,并通过信托专户实现破产风险隔离,保障资金安全。内地预售许可时,25%的工程费用投入即可。

漫画:银保监会发声支持“保交楼” 多地政府表态积极部署。图源:视觉中国

(二)建筑费管理

香港开发企业需在指定信托账户存入项目所需建筑费,且不能自由提取。建设过程中,开发企业凭“建筑师证明书”申请取回建筑费,确保款项用途必须为支付建筑费。

内地无此规定。建筑费主要为房地产开发贷款,房开贷发放银行会提出项目资金专户管理要求,对于资金的支出逐笔监督,保证用于项目建设。部分建设费为预售收入(约30%),纳入预售资金监管账户管理。

相较之下,两地建设费使用方式与构成存在区别。香港建设费完全由开发企业筹措,通过信托专户管理,使用上引入第三方证明,对款项使用要求更加严格。内地建设费中房开贷通常不能全额覆盖,由销售收入补充,且资金账户不能实现破产隔离,实践中亦存在被查封情况。

(三)预售资金与按揭贷款

香港购房者签订购房合约时支付等同楼价5%的订金(如有特别条款则额外支付),定金锁定在开发企业律师事务所的信托账户,直到项目完工确认交付后,开发企业才会收到款项。购房者在房屋完成建设并正式交付前才申请按揭贷款。

内地预售资金包括定金、首付款及按揭贷款等,涵盖全部购房款。购房者在购房合同网签后申请按揭贷款,按揭贷款作为预售资金存入监管账户。预售资金由开发企业与监管银行、监理单位三方签订监管协议的方式监管,开发企业项目建设过程中可以取用。

两地预售资金的构成、比例与按揭贷款使用时点存在较大差异。香港购房者按揭贷款在项目完工后才申请发放,预售订金比例也很低,预售订金和按揭贷款不作为建设费支出。而内地预售资金涵盖全部购房款(首付、按揭贷款等),预售资金作为建设费支出(约占30%),近年来有上升趋势。

从银行端看,香港银行发放的按揭贷款是有现实的房产作为抵押物保障的。内地银行为预售房发放的按揭贷款则是尚在建设中的房产,银行面对的是或有抵押物。按揭贷款与一般房屋抵押贷款不同,一般房屋抵押贷款是借款人为其经营或消费等活动融资,而以房屋抵押作为还款保障;按揭贷款是借款人因购买房屋并以所购房屋作为抵押物而申请的贷款。当开发商发生烂尾,意味着借款人既没有实现贷款目的,也没有抵押物保障。所以,银行也承担着商品房建设烂尾的现实风险。

香港早期有预售房的分期付款方式,遵循的是一般固定资产买卖的规则,即在符合预售的条件下,购房者首付50%的购房款,以后按建房进度分期支付房款,建房进度由第三方机构鉴定,购房者有权参与监督,最后10%尾款待收楼后支付。

总的来看,内地预售房制度在一定历史阶段对快速增加住房供应、解决居民住房方面的历史欠账、加快房地产行业发展起到了积极作用。但制度本身也存在缺陷,开发商形成高杠杆无序扩张的经营方式与其不无关系。

内地预售资金监管实践

(一)预售资金监管运行机制

1994年出台的《城市商品房预售管理办法》规定,“商品房预售款监管的具体办法,由房地产管理部门制定”,同时“省、自治区建设行政主管部门、直辖市建设行政主管部门或房地产行政管理部门可以根据本办法制定实施细则。”

具体到省一级,一般由省住建部门、人民银行、银保监三家发文,制定具体的办法。分工主要是省住房和城乡建设行政主管部门负责对全省商品房预售资金的收缴、使用实施监督指导。人民银行、银监部门负责对监管银行的预售资金监管行为进行监督检查。

由于没有全国统一的规定,各地区基本施行“一城一策”,即基本会出台相应的“预售资金监督管理办法”和“预售资金监督管理实施细则”,管理方式地区差异较大。部分地方预售资金监管还存在政策不明确、提取基数和提取比例过高、提取节奏不合理等问题。开发企业与监管银行、监理单位共同签订商品房预售资金监管协议,监管协议在房地产行政主管部门、人民银行等处备案。

监管方式分为重点资金监管和全额资金监管。大多数地区采取重点资金监管,即确定监管额度,额度内的资金使用受限,通过申请审批流程提取,额度外资金可由开发企业灵活支取。少数地区采取全额资金监管,预售资金的使用均需严格申请审批。

监管资金申请审批亦存在两种模式,一是监管银行审核开发企业申请后直接放款。另一种是监管银行审核开发企业申请,报商品房预售款监管部门核实、审批,监管银行按意见逐项拨付。

南宁:五象新区新建的商品住宅小区楼盘。图源:视觉中国

(二)预售资金监管实践——以A省、B市为例

A省监管方式为重点资金监管,监管额度为不低于项目工程预算清册总额(即工程造价)的130%,且监管额度内项目工程预算清册总额的20%可用于前期费用、可同步归还本项目房开贷。具体使用上由开发企业凭借监理单位出具的施工完成证明或者其他有效资金支付证明材料提出申请,监管银行审核后符合条件的自申请之日起二个工作日内付款。

B市监管方式亦为重点资金监管,监管额度为项目建设工程资金总额(含税费)+不可预见费用,不可预见费用标准根据预售人信用评级执行。具体使用流程上由开发企业按照监管协议中的用款计划向监管银行提出审核申请。监管银行对项目工程形象进度进行现场勘验后提出审核意见。监管部门核实监管银行的审核意见并按照监管账户和按揭贷款专用存款账户资金占网签金额比例提出核实意见。监管银行和按揭贷款银行依据监管部门核实意见拨付。

几点思考与建议

预售资金监管的常见违规点集中在入账和拨付环节,应入账却未入账,拨付环节超额提取,都将导致工程建设支出不能得到保障。至于银行及相关部门在预售资金监管中的责任,需要具体情况具体分析,不能一概而论。

出现烂尾风险的根本原因,还在于开发商高杠杆无序扩张的经营方式和房地产金融化。这些年提出“房住不炒”是非常必要和正确的,制定“三条红线”等监管政策的初衷也是良好的。面对当前的一些烂尾现象,建议长短结合采取措施以化解风险。

(一)完善商品房预售制,在制度设计上保交付。当前购房者以预付全部房款(首付款和按揭)参与商品房建设费支出,与开发企业共担开发风险,但制度上却无法保交付,权益不能保障。建议参照香港,调整按揭贷款申请发放节点与预付资金使用管理,由开发企业负担全部建设费用,并严格预售条件,确保建设资金充足且做到风险隔离,从制度上解决交付问题。考虑到目前开发商流动性现状,制度的完善和执行到位,不能要求一步到位,但必须有明确的路线图和惩罚措施。

(二)强化政策执行与监督约束。首先,在预售制改革前,各地要立即完善预售资金监管办法,堵住漏洞;其次,各方主体要增强责任担当,针对预售资金监管的重点环节、常见违规点,监管部门要加大查处力度与责任追究。

(三)按法治化、市场化、保护购房者合法权益原则,具体案例具体对待,因城施策、因案施策,不能搞“一刀切”的行政方式。

(四)阶段性提高预售资金使用灵活性。目前房企流动性紧张局面未有缓解。考虑到一些开发商负债率现状,机械性地加码预售资金监管,反而会触发开发商资金链断裂风险。建议在保障单个项目建设资金充足且保交付的基础上,阶段性允许部分困难房企在集团层面或地区层面统筹、灵活调剂各个项目的预售资金使用,缓解流动性紧张。

(五)探索住房供应模式。针对个别烂尾项目,可由政府主导进行改造。由有能力的企业或银行与符合条件的地方政府合作设立基金,在现开发商与购房者解除购房合同、确定购房款退还和按揭贷款归还方案的前提下,购买部分在建房产项目将其改建成公租房。

(六)综合运用金融手段保交付。保交付的核心在于建设资金的保障,可由资产管理机构对项目进行评估、收购,商业银行也可为有实力的房企、代建机构提供并购贷款,综合运用金融手段化解烂尾风险。

(七)统筹开发商资产保交付。地方政府主导并严格监督,根据开发商总体资产状况,出售其他资产,筹集资金,完成楼盘建设,保证交付。也可以在地方政府主导下,由有实力的开发商或机构出资按市场价格收购涉事开发商其他有效资产,零价格接盘烂尾楼盘,完成楼盘建设并交付。

(八)银行不再办理新的预售商品房按揭贷款,存量贷款按原合同执行。同时,银行应在对开发商资信审查和项目风险评估的基础上,依据相关贷款管理规定,合理确定开发贷额度与期限。银行应该认识到,减少授信额度造成开发商建设资金缺口,不仅不能减少风险敞口,反而增加了整笔贷款的风险。因此,如果开发商或项目本身有风险,可考虑不贷。

(九)房地产企业应该牢固树立“房住不炒”理念,加强资产负债管理,降低杠杆率,稳健经营与管理,赢得市场的信任。这是真正解决当前房地产行业风险的根本之道。

责任编辑:刘惠
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