【文/观察者网专栏作者 罗震、房涵】

12月3日，韩国民调机构Realmeter发布的数据显示，文在寅总统的施政支持率（49.5%）小幅反弹。尽管如此，文在寅总统的支持率仍处于低谷，而为补救现有的低支持率，其出台的一系列经济政策，或将给半岛无核化进程蒙上一层阴影。

之所以说文在寅总统的支持率仍处于低谷，是因为在此次反弹之前，文在寅支持率连续9周降低，从62.7%下降到48.4%，12月初虽有反弹，但仍未过半，更无法与文在寅曾经70%、80%的支持率相比。

当地时间2018年12月13日，韩国昌原市，韩国总统文在寅访问位于马山的仓洞艺术村，体验行走“想象之路”。@视觉中国

一、经济下行形势导致文在寅支持率处于低位

韩国三季度GDP同比增速仅为2%，为2009年三季度以来的最低水平。按Realmeter分析，经济问题是导致文在寅支持率处于低位的主要原因。而在经济原因中，尤其需要关注就业和房价问题。

1.韩国2018年的就业问题，突出体现在新增就业少和失业率高两方面。

新增就业方面，韩国在2018年2月后的规模远小于2017年。2017年，韩国每月就业人数同比增幅在20-30万人，但在2018年，2月-6月的韩国就业人数同比增幅都在20万人以下，上半年月均新增就业人数只有14.2万人，不到政府制定的32万人目标的一半。即使是在创下年内最大涨幅的11月，韩国就业人口也只是同比增加16.5万人，仍低于2017年的水平。

与之相对的是韩国失业率处于高位。韩国统计厅《10月雇佣动向》报告显示，2018年10月韩国的失业率持续呈现上升态势，并达到13年来的峰值。当月韩国经济活动人口的市场雇佣率仅为61.2%，保持连续9个月的下降态势。即使是在韩国“经济换帅”（文在寅总统11月9日解除了财政部长金东兖以及首席经济顾问张夏成的职务，现任总理办公室政府政策协调办公室负责人、经济技术专家洪南基出任财政部长和经济事务副总理）后，11月韩国失业人数仍为90.9万人，同比增加3.8万人，失业率为3.2%，同比上升0.1个百分点。

失业率中尤其需要关注青年（15-29岁）失业率。韩国10月份青年失业率高达7.9%，而10月选择“放弃求职活动”的青年人相较于去年同期增加了4.7万，更是达到相关统计开始以来的最高值。年轻人的高失业率也反映在支持率方面。Realmeter调查结果显示，20-30岁的年轻人对文在寅的支持态度在逐渐转变，2018年初，文在寅在该阶层的支持率为81.9%，而在11月的调查中，这个数字已经跌至51%。

2.2018年韩国房价持续上涨，对文在寅的支持率造成负面影响。

韩国2018年的房价指数（South Korea House Price Index）从1月份的102.8持续上涨到11月份的105.8，在房价上涨中，尤其值得关注的是首尔房价及对民众的影响。截至今年10月，首尔房价上涨率创下了2008年以来的最高纪录。而以10月为基准，首尔住房交易价格指数较2017年底上升6个百分点。

此外，今年1至10月首尔地区公寓房价上涨率为8.2%、单独住宅上涨率为4.9%。韩国房价高涨加重了民众的生活负担，居住在首尔的所有家庭中，71.3%感觉房租和房贷有负担，另有24%的租户租房压力过大，房租占收入比例超过30%。

二、为补救低支持率，经济促进政策将加重政府财政压力

为促进就业、稳定房价，韩国政府一方面推出“超级预算案”，一方面进行央行加息，但上述举措在稳定国内经济的同时，也会增加政府财政赤字风险，从而弱化政府推动半岛无核化的能力与决心。

1.文在寅政府正依靠创纪录的财政支出来提振就业。

2018年8月，韩国企划财政部提交2019年预算案，即“超级预算案”，预算总规模达470.5万亿韩元，较2018年增加9.7%，创下自2009年以来最大增幅。面对日益恶化的就业市场，政策制定者将重点放在创造就业机会和提高福利上。2019年预算草案中，福利、卫生和就业方面的支出将达到162.2万亿韩元，较2018年增加12.1%，在总预算中占比达34.5%。其中，用于创造就业的支出就将达到23.5万亿韩元，较2018年增加22%。

此外，韩国政府计划在2018-2022年间年均增加7.3%的支出，并预计财政收入每年平均增长5.2%，从而会使韩国财政赤字进一步扩大。财政部表示，政府预计在2018—2022年间财政赤字约为国内生产总值的3%。2019年，韩国财政赤字预计占国内生产总值的1.8%，2020年后的财政赤字面临进一步上涨的可能。

2.在扩大财政支出的同时，韩国央行也在提高利率，以抑制房价增长。

11月30日，韩国央行一年来首次加息，基础利率上调25个基点，从1.5%提高到1.75%。虽然韩国政府收紧货币主要着眼于抑制房地产相关领域的企业贷款增加，避免金融失衡情况扩大，但加息也会抑制韩国经济的增长，加重提高经济增速的压力。

加息对经济增长的抑制也反映在OECD经济综合先行指标（Composite Leading Indicators, CLI）上。根据OECD统计，韩国经济预期已连续14个月下降，从2017年4月的101.10，下降至2018年10月的99.05。（经济综合先行指标以100为分界线，如果数值低于100并指标下降，则表明经济面临着下行风险。）

韩国政府在经济增速放缓的情况下，如果大幅增加财政支出，可能使财政赤字越滚越大，从而对韩国经济发展造成更大负担，也会使韩国政府在以经济政策推进南北关系时，面临经济手段日益匮乏的风险。

三、政府赤字增加影响半岛无核化进程

韩国的积极参与，尤其是新阳光政策，是推动2018年半岛局势出现向和平转变的重要原因。但与此同时，文在寅政府的经济政策可能加重政府财政赤字压力，影响韩国借助经济资源来推进半岛无核化的能力与决心，使半岛局势改善更添困难。

1.韩国通过新阳光政策提供了促进互信的公共物品。

自1992年爆发第一次朝核危机始，以2002年、2006年、2012年为时间节点，半岛大致爆发了四次朝核危机，接连出现的“制裁—核试—再制裁”的恶性循环使朝美双方很难对彼此的政策延续性保持信心。为实现推进半岛无核化进程的收益，需要直面朝美之间互信的缺失，由相关方支付“前期成本”，即需要组织、推动两个互疑的国家，通过小范围、低敏感度的合作，来使各方逐步更加相信对方会履行承诺。

韩国的新阳光政策事实上扮演了增进朝美互信的公共物品的角色。这一政策源于韩国前总统金大中提出的“阳光政策”，金大中曾在就职演说中就此提出3大原则，即没有并吞的意图；不准许军事挑衅；追求和平共存。而这3条原则也体现在6月12日朝美首脑会晤达成的联合声明中，即双方承诺，第一，美国和朝鲜将遵照两国人民的愿望，致力于建立“新型朝美关系”，推动和平与繁荣；第二，两国将共同努力，建立持久稳定的朝鲜半岛和平机制；第三，朝方重申将遵守2018年4月27日的《板门店宣言》，承诺继续推动“半岛完全无核化”目标；第四，美朝致力于找回战俘和失踪人员遗体，包括立即遣送已确认身份者。

在文在寅政府的阳光政策中，非常重要的就是强调对朝援助和南北经济合作，以及“半岛新经济版图”的构想。因为在韩国看来，半岛无核化的关键是让作为“问题肇始者”的朝鲜在核导试验的轨道上停下来，并尽可能地向半岛无核化的目标转向。以2018年金正恩元旦贺词为标志，朝鲜开始加速向强调经济发展的轨道转变。这种情况下，曾诞生过汉江奇迹、GDP约为朝鲜45倍的韩国不仅更有经济发展的经验和能力，推行的以经济合作为核心的新阳光政策，也更契合朝鲜的政策需求，从而更利于推进半岛无核化进程。

当地时间2018年9月20日，韩国总统文在寅与朝鲜最高领导人金正恩一起登顶白头山（长白山），圆了文在寅“从朝鲜一侧登上白头山”的心愿。@视觉中国

2.相比于经济账，新阳光政策算的可能更多是政治账。

首先，在经济账方面，新阳光政策可能并不能保证盈利。文在寅总统在8月15日的纪念活动上表示，智库研究显示，半岛南北之间的经济合作预计可在今后30年内创造约170万亿韩元的经济效益。但经过计算可以发现，若在30年内实现170万亿韩元的收益，即使只是作为收益率比较低的银行定期存款，也只是需要约88.5万亿韩元的投入，也就是说，如果韩国政府的投入少于88.5万亿韩元，那么半岛南北合作对韩国方面是有经济收益的；反之，韩国政府的投入就不能在经济领域算得上明智。

实际上，在公开媒体的报道中，朝鲜铁路和公路现代化项目至少需要43万亿韩元，而在备受关注的朝韩铁路方面，韩国铁路界人士表示：“连接及修缮朝鲜方面的铁路开发费用，需要大概773亿美元（83万亿韩元）。”且资金的绝大部分将由韩国提供。

除此之外，据韩国金融委员会《韩半岛统一和金融的作用及政治课题》推算，朝鲜开发所需的财政规模约为564.9万亿韩元，KDB产业银行发表的《朝鲜经济重建费用》报告也估计朝鲜开发所需费用大约为705万亿韩元。数据虽有不同，但很明显，半岛南北合作的经济收益并不乐观。

事实上，政治收益才是文在寅政府的重要考量。相比于2017年半岛局势的剑拔弩张，以平昌冬奥会、郑义溶3月访美、朝美首脑会晤、年内三次朝韩首脑会晤等为标志，半岛局势开始出现向和平的重大转圜。韩国政府积极参与2018年的半岛局势，并有所收获：

首先，安全方面，韩国成功通过《板门店宣言》等协议，获得了朝鲜致力于半岛和平的保证。

其次，国际地位方面，2018年的韩国通过积极参与南北关系、韩美关系、朝美关系、中韩关系等，成为局势向好发展的积极推动者和主要操盘手之一。

最后，国内政治方面，不仅文在寅总统本人借助郑义溶3月访美实现了近70%的高支持率，得益于半岛局势向好发展，在韩国6月的地方选举中，执政党共同民主党也取得压倒性胜利，在17个市道广域行政区首长竞选中，其候选人在包括韩国首都圈在内的14个市道取得胜利。

3.财力不继可能会影响半岛无核化进程

韩国在2018年半岛形势好转中发挥重要作用，但在韩国国内财政赤字增加的背景下，继续过往的以经济投入换政治收益的政策，可能会进一步加剧国内财政压力，缩减政府在福利、卫生、就业、住房、养老等方面的投入，产生国内反对声音再度加强的风险。

另外，经济方面的下行趋势可能会弱化韩国政府继续阳光政策的能力。韩国是一个严重依赖外贸的国家，根据韩国海关2017年统计数据，韩国的贸易依存度约为68.78% ，在世界贸易形势面临风险的背景下，韩国GDP以及财政收入增长目标的实现，可能会面临更多变数。

最后，半岛无核化进程也会影响文在寅政府继续阳光政策的决心。Realmeter分析认为，朝美无核化谈判陷入僵局等也“拖累”了文在寅的支持率。与之相应，在韩朝合作等问题上，韩国朝野政党存在分歧。韩国确实为实现半岛无核化承担了巨大的成本，但在无核化成果不显的情况下，巨大的外部成本所构成的财政压力，漫长的等待时间所导致的信心下降，和为求得对方妥协所必须的“和颜悦色”，会压缩韩国新阳光政策的政策空间，激起内部的强硬声音，反而主张以更廉价、快速、“硬气”的方式解决问题。

在促进互信的公共物品方面，韩国政府能力和决心下降所导致的提供方的缺失，会使半岛无核化进程缺少必要的推动力，半岛局势向好发展面临更多变数。

【本文作者罗震为盘古智库东北亚研究中心研究员，房涵为盘古智库学术研究部实习生。】

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