编者按：本月初，中共中央、国务院印发了《海南自由贸易港建设总体方案》，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。早在1988年，海南就成为中国面积最大的经济特区，也曾引领过改革开放的热潮。不过到今天为止，海南的经济体量在全国仍然处于相对较弱的地位。30多年来，海南的特区建设有哪些经验教训，未来又将走向何方？观察者网就此采访了中国人民大学经济研究所所长毛振华。

【采访/观察者网 张广凯】

观察者网：海南在80年代就被划为经济特区，您也参与了早期的开发工作，担任海南省政策研究中心经济处副处长。当时中央对海南的期待是怎样的？跟深圳或者香港的定位是一样的吗？

毛振华：中央当年能把海南全岛拿出来建经济特区，是一个非常重大的决策，在整个中国改革开放的历史上，曾经也起了很大的作用。首先它是一个舆论引领，说明我们推动改革开放，气魄是很大的。在具体实施上，最初只有一个总概念，具体怎么把海南特区搞起来，还在讨论的过程中，但是引领改革开放的总方向是非常确定的。海南办特区，也吸引了很多人才，全国的知识分子都去海南，投身“大特区”建设。

当时我们对于特区的理解，其实跟现在是很不一样的。当年的深圳特区也还在早期阶段，没有那么多高科技企业，也没有成熟的基础设施和金融体系。

海南建特区之前，就曾经发生过严重的走私事件，里面有很多经验教训。那时候中国还比较落后，对于外国的工业制成品，特别是电子、汽车这些大众消费品，关税非常高。所以海南开放港口之后，首先就出现了汽车走私潮。后来中央追查了这件事情，泡沫挤掉之后再看，海南实际上还是一个很贫穷落后的地方，除了农业几乎没有其它的经济形态，没什么现代工业。

这是一个大的背景。海南办特区，就是想在一个这样相对封闭的地方，在广东省最贫穷落后的地方，尝试走出一条路子来。探索怎样跟国外，跟香港台湾开展深度合作，把经济发展起来。海南当时担负着这样一个探索性的使命，所以改革上也做了很多创新，比如小政府大社会。因为海南原本只是个副省级的行政区建制，新建一个省政府，它的机构没那么庞杂，不像其他省的改革，要对很大的存量动刀。海南的存量并不大，所以很多方面的改革更容易实现。

当年我们讲，以对内改革来促进开放，内部不改革，开放是不会成功的。尽管发达国家的资金早就是过剩的，但那些资金也不会自然地流到贫穷落后的地方去，因为那些地方在法律保护，市场完善程度，以及基础设施方面都是不够的。资金不会因为你需要钱，就流向高风险之地。

怎样营造一个改革的氛围，跟国际对接，我觉得海南的探索还是比较成功的。首先是在经济管制的背景下撕开了一个口子，允许办企业。当时在海南注册公司很容易，注册外资企业也很容易，基本不受什么审查。

中国经济管制一度是很严格的，后来慢慢放开，可以办公司，可以跟外国人打交道，可以从事外贸，最后资金可以出去，这个进程中，海南岛做出的贡献还是非常大的。这里注册了很多公司，很多有野心有梦想的人，都是在海南岛开始的创业历程。

但是海南真正形成改革热潮的时间，其实是很短的，1988年建起来，1989年国家的形势就发生了一些变化，海南之后并没有完全按照最初的设计来运行，逐渐变得“特区不特”，成为一个普通的省份。

现在中国经济已经发展到一个全新的水平，国际形势也不一样了，中央以非常大的魄力，推动新一轮的海南自贸港建设，我觉得是有历史性意义的。对过去的历史，肯定是有梳理，有经验教训的总结，我还是蛮期待的。

海口市滨海大道今昔对比（上图为1990年1月10日新华社记者姜恩宇摄，下图为2018年4月15日新华社记者赵颖全摄）

观察者网：深圳早期也出现过走私等问题，也有过政治上的压力，但是后来还是逐渐把制造业做大做强，走上了正轨。而海南后来却走上了房地产开发之路，房地产占GDP的比重一度接近50%，其它产业没有很好的发展，原因在哪呢？

毛振华：海南岛的房地产热，我觉得一个很重要的原因，还是它特殊的地理位置、资源禀赋。这是它的自然和历史条件造成的。

海南的劣势在于它是一个热带地区，在有空调之前，这里的生活环境是非常恶劣的。对于很多热带地区来讲，这个世界上最伟大的发明就是空调，如果没有空调，很多地区都不太适合人类居住。那时候的海南有一点点热带农业，也是中国的一个重要补充，但除此以外，它几乎没有什么吸引力。虽然它处于南海的前沿，现在南海的很多海域都归它管辖，可是当年我们国家并没有能力经营南海。

但随着中国经济的发展，海南岛的劣势会发生转变，可能成为它的优势。中国是一个地域广袤的国家，海南岛跟北方地区形成了很大的气候反差，特别是冬季，它天然具有成为一个避寒胜地的条件。

有人说，房地产害了海南岛，大家只知道去搞房地产。但不是每个落后地方都能搞房地产，海南岛为什么行？还是因为它有独特的资源禀赋。我们不能一味地否定它，靠山吃山，靠海吃海，靠天吃天，海南岛有特殊的气候条件，有蓝天白云大海，房地产能发展起来是有原因的。海南岛成为避寒度假区，跟全国其它地区形成某种分工，是有一定合理性的。

它的自然资源那么宝贵，房地产价格是应该有所上升的，甚至应该比其它很多地方涨得快一点。这是市场的选择，资金都往那里流，是有客观原因的。

但是房地产发展起来了，别的没发展起来，这是个问题。我在海南工作的时候也研究过怎么发展工业。海南想搞工业，主要还得利用港口，作为国家的西部通道搞转口，搞物资贸易。其它产业的发展，我们曾经也尝试过，政府也出台过一些政策，但是后来效果并不好。

跳出海南岛的圈子以后来回顾，我觉得还是有蛮多值得总结的地方，海南确实面临着很多瓶颈。海南岛当时只有600多万人，对于现代工业来讲，它本身的市场并不大，所以一定要把大陆做为市场。另一方面，它又缺乏工业原料，除了少数热带的原料，没有别的资源。既然你的原料和市场都来自于大陆，那么根本没有必要在海南搞工业，因为隔了一个琼州海峡，物流成本高了大概25%，这使得海南工业几乎没有任何竞争力了。

海南岛也缺乏工业的配套基础，历史上就不是搞工业的。在当时的海南岛，设备上坏了一个螺丝钉，都要跑到广州去买。当地没有产业配套，甚至连零部件的基本维修都做不到。今天我们看待海南的发展和未来，这些因素仍然是很重要的，它要发展起来并不是轻轻松松就可以做到的。

当时我在海南做工业研究的时候，就有北京的朋友跟我说，你们海南岛搞什么工业，中国这么大，不需要你们在海南岛搞工业，不需要你们把污染搞上去。你们就给我们保留一片蓝天白云，作为整个中华民族的一个度假的地方就可以了。但是海南当地的人民是不太喜欢这句话的，无工不富，只有工业才能给它带来GDP和财政收入。发展旅游业，政府拿不到什么税收，老百姓也没有太高的收入，全世界搞旅游业变得很富裕的地方并不多。

回到房地产的问题。海南岛的房地产起来了，一业兴百业废，的确是有问题。在房地产上得到暴利，导致其它的行业更加不去努力，或者觉得更加无足轻重了，这是不行的。房地产行业反复爆炒，泡沫起来之后，对于整个经济体的冲击也是很危险的。

海南的房地产，跟全国其它地方还有不一样的地方，去海南岛买房子的，很多都是外地人，都是或有需求，不是刚需。其它地方房子是用来住的，海南岛的房子就不是用来天天住的，就是一个财富的象征。除了度假功能以外，它也是个投资。所以它受市场的影响就比较大，不仅受到房地产自身供求关系的影响，还受到整个社会资金供给和投资氛围的影响。这导致海南岛的经济波动更加剧烈。

但是如果海南房子不开发了，海南政府的财政收入就会遇到很大的问题。海南现在的经济基础还是比较弱的，全省加起来还不如很多中西部地区一个省会城市的水平。比如说武汉去年的GDP是16000亿，海南岛也就5000多亿，差距还是非常大的。

在三亚市鹿回头景区鸟瞰三亚市景今昔对比（上图为1991年2月新华社记者姜恩宇摄，下图为2018年4月4日新华社记者郭程摄）

观察者网：那么新时代的海南开发，跟过去会有什么不同之处？

毛振华：我觉得海南现在要有新的想法，要做更高起点的竞争。现在中国很多改革政策，在深圳等地方的实施都遇到了一些瓶颈，比如深圳的保税区也很尴尬。所以海南岛一个很大的优势，就是封关，把海南作为一个特别关税区。你到海南岛去，相当于出了中国海关，这是非常重要的一个变化。

现在我们能看见的，还只是概念性的政策，我很期待政策的进一步明确，这样才能真正有利于我们在国内办特区。能源贸易也好，物资贸易也好，除了涉及国家安全的领域之外，海南都可以继续作为一个试验田。

在中国这个幅员辽阔，经济结构复杂的国家中，单独拿出一块地方来做探索，跟国际上的自贸港开展竞争，对整个中国的开放格局有非常大的意义。特别是现在的国际环境下，美国领导着一个“反华大合唱”，试图在全球范围内搞去中国化。在这种危险的情况下，我们推出的海南自贸港，比过去的其它自贸港都要更宏伟，更有魄力，政策涉及的领域更多，所以也格外有意义。

所谓更高的领域，就是一方面要吸引人才，吸引资金，它的开放是双开放，既要对外开放也对内开放。利用它特殊的条件，通过政策引领来实现一个新的资源配置。它首先吸引资源的汇集，国内资源和国际资源两种资源的汇集。

从国际上看，外资投资于中国还有很多麻烦，不适应中国的环境，或者这样那样的政策看不清楚。那么海南这个地方，它是中国的一部分，又有这么好的条件，可以吸引人才和技术，把它作为进入中国市场的跳板。

但是要想做到加工增值30%，也是不容易的，也不是一个低标准。比如手机产业链，如果你只是组装，是没有30%利润的。但是不管怎么说，这是很大的一个吸引力。

另外面向国内，也有一系列的政策，能够让国内的一些重要科技成果转化，让国内的科技人员在那里扎根。比如说个税优惠，企业税优惠，也有利于国内资源的流动，让更多资源进入海南岛。

这也是有重大意义的，中国这么大的国家，在一个特定时期之内，有一个集中力量进行正确的引领，帮助某一个区域在短期内获得比较快的发展，弥补地区发展的不平衡。这是非常了不起的做法。

观察者网：封关之后，对哪些产业利好最大？在这次的海南自贸港规划中，对工业发展也是有鼓励措施的，比如进口商品在当地加工增值超过30%之后，就可以免税销往内地。那么海南可以借此机会把制造业发展起来吗？还是继续做大旅游和服务贸易？

毛振华：封关之后，只要不带货物，人员的进出还是自由的。你要携带很多货物，海关就会检查。这样的话，比如医疗、医药产业，我觉得可能会有很好的发展，因为我们国家在这方面还是有很多的管制。大型医疗设备，一些比较昂贵的新药，海南很有可能在这个领域更加开放。随着人民越来越重视大健康，加上海南岛的旅游业带动，高端的生物医药产业发展会有一个很大的机遇。

旅游业也是要讲高端。现在就有人发现，去泰国、越南之类的地方旅游，可能比去海南岛还便宜，所以你必须提供最高端的服务。

很多研发研究部门，放在海南也是很合理的。它一方面跟国内有很好的人员有往来，不需要签证，税收待遇也比较好，另一方面外国人来也比较方便。所以像高科技研发，包括我们现在比较紧迫的软件、芯片研发，我觉得都是有可能在海南岛获得较大发展的。

还有消费品，我们每年很多人出国去买高档消费品，中国这么大，客观上有一个很大的消费群体。我们把这部分消费力带到海南，虽然收不到关税，起码把商业利润留在了国内。而且通过贸易，通过采购这些高级商品，还能够带来商业上的繁荣，我觉得也是蛮重要的。

我倒是不太看好大宗物资的加工贸易。这些产业，随便到中国的其它港口都可以搞，其它地方也有很好的临港工业布局。如果运到海南岛，加工之后，再装船运出去，并不一定有什么优势。

我看到还是有很多这方面的宣传，但我并不看好，我觉得海南岛离最终市场还是远了一点，还是在大陆的沿海城市要更好。你把大宗物资运到宁波，运到上海的郊区，广州的黄埔，甚至北部的天津港，秦皇岛，这些地方都可以做临港加工业，然后直接装上火车运走了。所以说海南还是要把自己的天然禀赋优势和优惠政策结合好。

观察者网：现在国内一线城市和周边地区的高端产业也已经有了很好的基础，形成了日益完整的产业链，海南跟这些地方相比，竞争力在哪？

毛振华：海南肯定面临很激烈的竞争，但是它跟那些地方也有差异性。虽然海南离市场比较远，也离产业集群比较远，但是更适合研究院的发展。因为它跟中国大陆人员往来、信息往来都是自由通畅的，跟外国人往来也比较方便，所以会更适合那些最前沿的、还没有产业化的高新技术研究。

海南生态软件园 图：东方IC

观察者网：前沿技术研究会对当地的教育水平提出更高的要求，海南现有人才的储备会不会跟不上高端产业的要求？我们看到规划中也鼓励了国外高校在海南独立办学，未来海南教育产业的发展，应该更侧重引入国内还是国外的优质高校？

毛振华：我觉得还是两边都有，现在中国的本科教育，特别是工业制造业这方面的教育水平和人才积累，已经有了很好的基础。可以对比一下日本和台湾，他们发展到一定水平之后，也很少有人再出国留学，他们有些产业方面的教育水平可能比美国还高，美国教育的优势主要还是在软实力方面。所以我觉得，国外大学来海南岛办学，水平还不一定比国内的名牌大学水平更高。

所以海南要引进大学，还是要向两边开放，或者鼓励探索新型合作，在体制机制上要进一步创新。中国对大学的管控还是比较严的，吸引社会资本的投入还是比较困难，这也是一个可以讨论的问题。

海南确实会面临本地人才不足的问题，但它其实一直就在走超常规路线，吸引人才进来。1988年刚开放的时候，海南什么都没有，我上海南岛之后，第一件让我吃惊的事，就是发现海南没有交通警察，没有红绿灯。但是在当时那么落后的情况下，也有10万人才去海南。所以只要政策到位，还是能够先吸引很多人才过去，慢慢地培养科研院所和基础教育体系，将来也会成为重要的教育高地。

现在很多英语国家，把教育当成一个产业，海南岛的教育未来也可能会产业化，让更多外国人来接受教育，培养应用型人才。可能教育本身就会成为一个很有吸引力的亮点。

观察者网：海南本地干部队伍战斗力如何？营商环境怎么样？

毛振华：海南这些年一直在引进内地人才，在干部队伍上也是。并且在我们国家中央集权的基本框架下，海南干部和内地干部的差别不是那么大。虽然从接受高等教育的比例、跟内地交流的频繁程度上，会有一些差别，海南岛的人可能出来的机会不多。不过总的来看还是一个量级的水平，只是有些专业领域人才是肯定不够的。

过去海南作为一个长期相对落后的地方，很多外地来的干部都是支边性质，可能不久就走了，所以当地人可能会有一点岛内岛外的区别意识，就是所谓的“岛屿心态”。但现在有很大的好转，因为海南的经济有了很大的发展，特别是旅游业的发展，还是对大家有一些冲击。再加上海南还是小政府，未来结构上也比较容易调整。

观察者网：海南自贸港建设的资金从何而来？能破除地方政府对房地产的依赖吗？

毛振华：首先，我觉得房地产依然是海南原始积累和政府资金的一个重要来源，不可忽略。海南岛的房地产的发展是有道理的，不是完全负面的，有高端市场的客观需求。如果有钱人就是想去买高价的房地产，为什么要反对？

如果去炒作低端房地产，影响了刚需，肯定是有问题的。基本民生必须要得到保障。但是高端市场可以放开，海边上那么好的气候条件，卖到10万-20万一平方米，有些人就是愿意买。政府拿到土地增值税，把富人的钱收回来搞发展，有什么问题吗？所以房地产也是原始积累，这件事情要认真规划，关键是管控，不能乱，但同时依然是个重要的建设资金来源，是海南岛长期稳定的基本财政收入来源之一。

另外，海南岛建设所需要的资金，对整个国家来说也不是难事，而且中国政府的投资是很有效率的。

第三，还是要吸引全国的资金。中国过去所有的开发，都是依靠国内资金，一开始外部资金是不愿来的。深圳早期的建设资金，少数来自香港的一些中小商人，其它都是内地的钱。上海的浦东，最早每一栋大楼都是政府的，都是央企和中央部委投资的，外资很少。所以海南也要有政策吸引内地的投资，吸引大企业投资。

海南岛要建立更好的机制来吸引资金，用市场的力量、用政策的引领、用未来的产业优势，来吸引这些资金进去。不再完全依赖旅游业，而是要建设一个自贸区，就需要做出更细致的规划，怎么配备干部？中央在这方面肯定也是有所考虑的。

2020年2月28日，海口港集装箱码头和紧邻的某地产楼盘。图：东方IC

观察者网：海南自贸港对标香港和新加坡，但是海南面积大得多，发展模式上跟城市型经济体会有什么差异和创新吗？

毛振华：肯定会有差别。新加坡是个城市国家，香港也是个城市，而海南岛是个面积很大的区域，这就赋予了海南更多的资源禀赋和经济发展的优势。

一方面，海南的经济不像城市那么集中。新加坡和香港是重要的国际金融城市，国际航运和国际贸易的中转地，它们没有纵深。海南岛自己有一个小的纵深，还有中国大陆这个更大纵深，我们是一个主权国家，一种政治制度，一样的国防外交，不像香港还是有自己的货币，有自己的一套完整体系。

海南有这么大的纵深，并不是一个包袱，而是一个优势，它有更多的土地可以用来建设，可以发展各种不同的适合当地条件的大项目。这是那些城市经济体所不具备的。比如海南岛除了房地产价格贵以外，其他的物资价格并没有那么贵，这是它的一个重要的优势。

新加坡和香港作为国际贸易结算和金融中心，一个重要的条件是实行普通法，是很有资本主义精神的，对私人产权和交易规范有很严格的保护，但我们显然不是走他这个路。

我们还是会有比较灵活的管理制度，既方便跟国际上进一步接轨，又有一定的资本管控措施。一方面对国际开放，一方面也要对国内开放，是双向的开放。这是海南的特点和吸引力，它的核心就是背靠已经成为世界第二大经济体的中国大陆，而不是孤立发展。这么大的一个优势，新加坡是没有的，香港的政治制度和各种管控，跟大陆也是不一样的。海南岛在跟中国整体经济的结合上有非常明显的优势，会更好地利用国内资源。

在金融领域，深圳和上海也都有很好的基础，再搞一个出来，对中国价值不大，在国际上的吸引力也不大。反而在消费领域，中国这么大的经济体，经济发展取得亮眼成绩的国家，有这么多的高消费人群，对香港和新加坡是有一定冲击的，最终可以形成一个互补的格局。

另外，从中国开发南海的角度来讲，海南发展起来，对塑造我们开放合作共赢的形象，也是非常好的机会。

当然，要做到这一点，还需要做更细致的规划，才做得好，不能搞得不伦不类。这一方面取决于我们的决心，第二也考验我们的实操能力。

在这个意义上讲，我觉得海南的封关是最核心的。封关越早，就越容易把控，封得越晚就越会出问题。主要是对物流进行封关处理，人员进出基本自由，货物进出基本不自由，这样才能让海南的开发放开手脚。否则，你成为一个国家经济管控的豁口，冲击整个国家的经济政策，肯定是不行的。如果在这个问题上我们不吸取教训，出现像当年走私那样的问题，就不对了。

比如现在规定人员进出只能带10万块钱，这种程度的开放所带来的影响，我们是可以预期的。要是每个人能带几十万块、几百万块钱，那就会给中国的关税体系带来很严重的冲击，这是不行的。比如汽车要从海南进入内地，还是要收税的，医疗设备也是要收税的，否则对整个市场冲击就很大。所以说海南应该尽早封关。

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