编者按：2026年1月28日，英国首相斯塔默抵达北京，开启为期4天的访华行程，这是在中英关系经历多年波动、欧洲整体对华认知处于调整期背景下的一次重要外交动作。分析人士称，英国首相时隔8年再度访华，表明英国正在安全关切、经济利益与中等强国定位之间寻求新的平衡点。

在此背景下，英国于2025年发布的《关键矿产战略2035愿景》具有超越产业政策本身的战略意义。本文以英国探索的“第三条道路”为分析主线，系统梳理该战略在制度设计上的核心逻辑：一是通过“双清单制度”将传统风险防御与前瞻性增长需求并轨；二是以“国家团购平台”和出口信贷工具重塑需求侧议价能力；三是以“10—20—60”愿景明确放弃全链条自主幻象，转而以制度、金融与规则优势嵌入全球供应链。文章进一步分析了英国如何在对华依赖与“去风险”压力之间，构建一种多元化合作的现实主义路径。

文章并未将英国的关键矿产战略简单理解为对美欧路线的跟随或对华脱钩的前奏，而是将其视为中等强国在地缘经济高度政治化时代的一次制度性自我重塑。认为英国的“以制度换安全”逻辑，为中英在第三方市场、供应链中游、金融与规则层面保留了现实合作空间，也为双方在不追求价值趋同的前提下重建功能性互信提供了可能。对中英关系而言，这并非回到“黄金时代”，而是指向一种更低预期、更重协调、更具可持续性的关系重构路径。

本文原载于公众号“欧亚系统科学研究会”，观察者网转载，供各位读者参考。

【文/李诚予】

在全球关键矿产竞争日趋白热化的当下，英国于2025年11月22日公开发布的《关键矿产战略2035愿景》不仅仅是一份产业规划，更像是一个老牌中等强国在资源焦虑与地缘政治夹缝中做出的精妙回应。

有别于美国激进的“友岸外包”或欧盟庞杂的行政指令系统，英国试图通过这份文件确立一种更为务实的地缘经济身位，既不奢望全产业链的绝对自主，也拒绝完全切断与全球主导供应国的联系，而是试图通过金融杠杆与制度设计，走出一条“韧性优于自主”的第三条道路。

图源：UK Government

1.双清单与国家团购平台

这份战略最显著的特征，在于其试图用制度的敏捷性来弥补地质禀赋的匮乏。战略并未止步于传统的风险防御，而是创造性地引入了“双清单制度”，在基于历史供应风险评估的“关键矿产清单”之外，前瞻性地设立了“增长矿产清单”（Growth Minerals）。

这一看似微小的技术调整实则极具战略深意。关键矿产清单捕获的是基于过去数据的全球供应风险与英国经济脆弱性，而增长矿产清单则纯粹面向未来，将矿产安全与工业战略八大增长部门（先进制造、清洁能源、数字技术、国防、生命科学等）直接挂钩，提前锁定了铜、铍、铬、铀、合成石墨等虽然目前供应尚稳、但未来必然因需求爆发而短缺的矿种。

这种“时间差”的制度设计，使英国能够从被动应对危机转向主动布局未来，在全球矿产治理中占据了独特的“先发制人”位置。这种双轨制“提供了政府同时应对全球供应风险和前瞻性地保障增长部门所需矿产的能力”，本质上是在用官僚体系的灵活性弥补自然资源的不足。

更为大胆的尝试体现在需求侧管理的创新上。

面对体量巨大的全球矿业巨头，单一英国企业的议价能力显然不足。为此，英国贸易部（DBT）明确提出“将与业界合作探索需求聚合平台”，试图将汽车、航空航天、电子等下游企业的分散采购需求打包成国家级采购协议，并由政府出口信贷署（UKEF）提供融资担保，以此形成“国家级团购”的规模效应。

文件特别强调，该平台将“帮助解锁英国国内外的机遇”，通过“映射英国工业需求”使政府和业界能够“更好地决策如何有针对性地介入和支持”。这种“团购”的本质并非简单的压价，而是通过需求聚合将分散的市场风险转化为可承保的国家战略项目。UKEF的“关键矿产供应融资”可为海外项目提供贷款担保，条件是项目必须与英国买家签订长期承购协议，并且通过“关键商品出口发展担保”强制要求供应商将50%的相关产能输往英国出口商。

这种设计既保留了市场机制的灵活性，又模拟了国家资本主义的议价权，是典型的英式制度实验，用金融服务工具实现产业政策的战略目标，而非直接干预价格。

这种需求侧的创新，恰恰映射了英国在供给侧的清醒认知。战略坦承“英国未来对关键矿产的需求无法仅靠国内生产满足”，因此必须同时“优化国内产能”与“建设韧性全球供应网络”。与其追求不切实际的自给自足，不如用有限的国内产能（2035年仅10%）与灵活的采购机制构建韧性，在全球供应网络中嵌入不可替代的“英国节点”。当大国博弈将关键矿产推向安全化和集团化时，英国的路径提供了一种低成本、高灵活性、重市场机制的替代方案。

人们行走在英国伦敦威斯敏斯特桥上。 资料图：新华社

2.告别“自给自足”的幻象

英国政府对自身局限性有着清醒的认知。文件并未盲目追随大国进行补贴竞赛，而是坦率承认英国作为净进口国的结构性脆弱。基于此，英国提出了一套颇具现实主义色彩的“10-20-60”愿景。到2035年，本土开采满足至少10%的年均关键矿产总需求，循环利用贡献20%，单一供应国占比不超过60%。

具体而言，10%的国内产能指标是总体（aggregate）概念，涵盖初级开采、加工和精炼环节，并特别要求“到2035年本土生产至少5万吨碳酸锂当量”。20%的回收率目标则指“通过产品回收关键矿产来满足20%的年需求”。而60%的单一国家供应上限，计算依据是“HM Revenue and Customs原产地进口数据”，作为衡量供应多元化的硬性约束。

这种目标设定的潜台词十分明确。英国放弃了在资源供应层面追求独立的执念，转而寻求在供应链受到冲击时维持最低限度的运转能力。为了实现这一目标，战略的重心从单纯的地质勘探转向了英国最具比较优势的领域——制度资产。

文件用专门篇幅阐述“采矿业金融与金属交易中心”定位，明确指出“伦敦在开发本土项目和动员国际融资方面发挥关键作用”，并列举伦敦证交所（LSE）、另类投资市场（AIM）和伦敦金属交易所（LME）作为核心载体。其中AIM被强调为“欧洲最大的成长型市场，过去五年间全欧洲成长市场超过50%的融资在此完成”。

这种以柔克刚的思路，构成了英国差异化竞争的核心逻辑。文件指出，英国拥有世界级的商品市场，LME平台交易了全球大部分有色金属期货业务，其价格被用作全球基准。而LME正通过LME护照机制使生产商能够披露来源和ESG绩效数据”，并对钴、锡等关键金属强制执行负责任的采购标准。这意味着英国并非简单依赖金融市场的资金募集功能，而是将交易规则、披露标准和衍生品定价权转化为供应链治理工具。由此，政府将利用HM财政部和FCA推进资本市场改革，包括“彻底改革英国招股说明书制度”和“为私人公司股份交易立法设立新型交易所”，目的是让关键矿产企业选择伦敦作为募资地。

值得注意的是，60%的供应上限虽未点名具体国家，但文件谈及中国时承认其“在全球关键矿产生产中的核心地位创造了高度集中的供应链”，特别是控制了稀土开采的70%和精炼的90%。这一表述与60%的多元化目标形成直接对应——既要降低对华依赖至60%以下，又默认短期内无法完全替代。因此，文件直接明确表态：“我们将继续与中国密切合作，同时建设更广泛的国际伙伴关系”。这种表述展现出一种极其微妙且典型的英式实用主义，既设定了脱钩的底线，也划定了对抗的边界。

3.合作性多元化

对于外界最为关注的“中国因素”，该战略展现出一种审慎务实的姿态。不同于美国在《通胀削减法案》中排他性的“去中国化”意图，英国的文件虽然将中国视为系统性竞争者，但在战术层面保留了相当大的操作空间。

文件宣称：“中国是我们的第五大单一国家贸易伙伴，也是关键矿产市场的重要参与者。我们的对华接触将遵循英国《贸易战略》中规定的原则。”这一表述看似平淡，实则保留了政策回旋余地。所谓《贸易战略》原则，即在符合贸易战略的前提下，考虑使用贸易政策工具确保关键矿产供应，同时寻求与既有贸易伙伴深化关系。这意味着英国不会效仿美国的“友岸外包”清单，而是维持一种合作性多元化，在降低整体依赖度的同时，不切断商业联系。

“60%单一供应国上限”正是这一逻辑的具体化。文件设定的这一指标，虽未指明针对中国，但结合对中国市场主导地位的数据引用，其指向性不言而喻。然而，该目标的设定也意味着英国并不打算、也没有能力将中国完全排除出供应链，相反明确承诺“将继续与中国密切合作”，同时“建设更广泛的国际伙伴关系”。这种双轨策略的本质是，在战略层面推动供应源分散化，在操作层面保留与中国的商业接口，特别是在中游加工与技术合作领域。

对中国企业而言，这种策略释放的信号是复杂的。英国市场并非完全关闭，但单纯的资源并购或产能控制将面临更严格的审查。

文件提及，政府正在审查《国家安全和投资法》下的“应申报收购条例”，提案包括创建一个独立的关键矿产领域（目前涵盖在先进材料领域内）。这意味着中资对英国关键矿产项目的直接投资可能触发国家安全审查。

但文件同时强调，英国支持的是“负责任的供应链”和“透明的采购标准”，这暗示技术授权、参股非控股或参与第三方市场合作（如在非洲或中亚的联合项目）等柔性方式仍具备空间。特别是，UKEF可以与其他国际出口信贷机构和海外政府公共金融机构共同资助第三国项目，这为中英在第三方的合作提供了制度入口。

4.以制度换安全

为支撑上述战略意图，英国政府设计了一套不依赖大规模财政补贴，而是侧重于制度效率与外交协同的政策组合。文件通篇未出现类似美国《芯片法案》的巨额直接补贴，而是通过差异化、分层设计的金融工具实现精准支持。

针对中游冶炼环节的高能耗痛点，文件详细阐述了“英国工业竞争力计划（BICS）”。该计划将于2027年起实施，将英国制造业电价与欧洲其他主要经济体看齐，为关键矿产等电力密集型行业每兆瓦时降低最多40英镑电价，潜在惠及超过7000家企业。这一补贴并非普适性，而是与“碳泄漏风险”挂钩，精准投向最易因高电价而外迁的环节。

同时，文件宣布“从2026年起将网络费用补偿计划的减免水平从60%提高到90%”，为500家最耗电企业每兆瓦时再降7-10英镑，使英国工业超级充电计划的总折扣达到约78英镑/兆瓦时。这种分层电价支持机制，配合环境署为关键矿产创新项目提供的优先跟踪服务，旨在将提赛德等老工业区低成本转化为电池材料或稀土精炼基地。

财政工具的设计体现出明显的风险分层共担思路。国家财富基金（NWF）被定位为最高风险承受者，其对Cornish Lithium的股权投资（2023年2400万英镑、2025年3100万英镑承诺）和对Cornish Metals的2860万英镑投资，均属于早期项目开发阶段。NWF的前沿定位在于“产生纳税人回报并撬动大量私人资本”，其投资标准严格限定于符合NWF投资标准的项目。

相比之下，英国出口信贷署（UKEF）提供的工具更具条件性，其关键矿产供应融资要求海外项目与英国出口商签订长期承购或进口合同，“关键商品出口发展担保”则强制要求供应商50%的关键矿产相关产品必须输送给英国出口商。这种设计将金融支持与供应链绑定，兼具产业安全与外交功能。

英国商业银行（BBB）的40亿英镑“工业战略增长资本”则面向中小企业，通过国家和地区投资基金支持创新和本地机会。而新设的5000万英镑专项基金明确用于支持关键矿产项目，包括扩大研究与创新以及支持商业化，旨在填补从研发到商业化的“死亡之谷”。而且，这些工具可以叠加使用，允许项目同时申请多类支持，形成公共资本的协同效应。

在国际层面，英国正在推广“增长伙伴关系”（Growth Partnerships），通过将发展融资、技术输出与市场准入打包，建立新型供应链契约。由此，文件中关于LME数字护照的表述尤为关键。LME强制要求关键金属（如钴和锡）遵守“负责任的采购标准”，并计划为低碳镍推出实物交割现货合约。这并非传统贸易壁垒，而是通过ESG溢价机制在全球市场内部建立“英国标准”。

文件也强调，要与志同道合国家协调，探索长期承购协议、定向储备措施以促进可持续金属的价格发现，与LME计划形成联动，试图建立ESG溢价、金融衍生品、储备调节的三位一体市场治理框架。更具前沿性的是对价格透明度的关注。文件认为市场操纵和非市场行为是全球性挑战，提出与G7等伙伴寻求共识以解决市场失衡。这与LME“提供价格发现、风险管理和市场接入”的功能相呼应。

英国试图通过金融基础设施的软实力，将交易规则、ESG披露和衍生品定价转化为供应链韧性的硬支撑。这种“以制度换安全”的路径，正是英国在中等强国夹缝中寻求差异化竞争优势的核心逻辑。

资料图

5.结语

英国《2035愿景》的真正价值，不在于试图改写既定的全球矿产版图，而在于为所有资源禀赋有限的经济体提供了一套“非对称生存”的范式。

尽管5000万英镑的种子基金与从零开始的矿业开发周期相比显得捉襟见肘，国内环保审批与商业利益协调也充满变数，但这些战术层面的短板掩盖不了其战略逻辑的精妙——将地缘竞争的维度从“关键矿产”升维至“关键规则”。英国试图证明，供应链权力不仅源于脚下的矿藏，更源于是否能在资本流向与标准认证中嵌入那个无法绕开的“节点”。

然而，这一逻辑的致命缺陷在于其对全球贸易体系开放性的路径依赖。如果大国博弈最终导致全球市场彻底割裂，将关键矿产完全安全化与集团化，那么LME的定价权与UKEF的金融杠杆将失去运作的土壤。届时，英国苦心孤诣构建的“韧性”，可能会暴露出其本质。那不仅是对自主能力的渴望，更是对一个正在消逝的自由贸易秩序的最后赌注。

参考文献：

[1] Abbondanza, Gabriele. “Whither the Indo-Pacific? Middle Power Strategies from Australia, South Korea and Indonesia.” International Affairs 98, no. 2 (March 2022): 403–21.

[2] COOPER, ANDREW F. “Squeezed or Revitalised? Middle Powers, the G20 and the Evolution of Global Governance.” Third World Quarterly 34, no. 6 (2013): 963–84.

[3] Farrell, Henry, and Abraham L. Newman. ‘Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion.” International Security 44, no. 1 (Summer 2019): 42–79.

[4] HM Government. “Critical Minerals Strategy: Vision 2035.” Department for Business, Energy & Industrial Strategy. Published July 22, 2022. Accessed May 20, 2024. https://www.gov.uk/government/publications/uk-critical-minerals-strategy/vision-2035-critical-minerals-strategy.

[5] HM Government. “Resilience for the Future: The UK’s Critical Minerals Strategy.” London: Department for Business, Energy & Industrial Strategy, 2022. https://www.gov.uk/government/publications/uk-critical-mineral-strategy/resilience-for-the-future-the-uks-critical-minerals-strategy.

[6] Sanderson, Henry. Volt Rush: The Winners and Losers in the Race to Go Green. London: Oneworld Publications, 2022.