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彭小玲:疫情信息公开究竟应该适用何种法律规定?

2020-02-26 07:18:13

【文/ 彭小玲】

2003 年“非典”犹在眼前,现今新冠肺炎却正疯狂肆虐。当年“非典”来袭,直接导致了《传染病防治法》2004年初的第一次修订,同时还催生出了《突发事件应对法》,弥补了中国应急管理领域“一事一法”的缺陷。而现今的肺炎疫情,迫使我们重新审视《突发事件应对法》。

尤其是在此次肺炎疫情防控中,武汉市“疫情披露不及时”以及武汉市长对此的回应,让疫情信息公布成为社会公众及所有法律人最为关心的问题之一,作为一名法律工作者,笔者从信息公开的角度,再次解读已经实施十余年的《突发事件应对法》。

作为我国应急管理的第一部综合性法律,《突发事件应对法》结束了我国应急管理法律体系“分类管理”零散单行的局面。那么,从信息公开的角度,《突发事件应对法》究竟确立了哪些重要的原则和宗旨?其与各个领域的单行法之间该如何正确解释和适用呢?其本身还存在哪些问题呢?

此前,武汉市长周先旺在接受央视专访时承认对于疫情的披露不及时。但他同时透露,他无权披露有关的信息

一、《突发事件应对法》确立的“属地管理”原则和“信息公开”政府权限

《突发事件应对法》自2007年8月颁布以来,已实施十余年。国务院法制办负责人就《突发事件应对法》答新华社记者问中曾提到,在《突发事件应对法》颁布前,我国已经制定涉及突发事件应对的法律,如《传染病防治法》、《防洪法》、《防震减灾法》等35件、《公共卫生事件条例》等行政法规37件、部门规章55件、规范性文件111件。由此可知,2007年前,我国就已经建立了基本的突发事件应对法律体系,但以上均属于“分类管理”,即针对专门领域制定对应的法律法规,缺少一部综合性的、系统性的法律,以规范调整所有突发事件。

与其他单行法尤其是《传染病防治法》相比,《突发事件应对法》非常突出的一点是:确立了“属地管理”原则,即将应急职责明确在属地政府身上,并相应地将突发事件信息披露和应对权限也放置在属地政府。这一理念是从多次的应急事件,尤其是2003年的“非典”疫情的血泪教训中得出的宝贵经验。

曾参与起草《突发事件应对法》的中国政法大学教授林鸿潮曾指出:

在当时立法过程中,各界吸取“非典”等重大突发事件应对的教训,形成了一个基本共识,即:属地政府的综合协调比主管部门的专业应对更重要,应急管理应当坚持综合协调基础之上的专业分工,也就是“块”重于“条”,而不是相反。

另一位参与《突发事件应对法》立法的中国人民大学教授莫于川在接受记者采访时曾表示:

最开始我们研究(突发事件信息披露和应对权限)是放到省级政府,最后从效率角度考虑,放到了县级政府,县级政府是最基本的责任主体,从这个角度说,《突发事件应对法》是给了政府更大的授权。

最终,《突发事件应对法》通过第四条:“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”

第七条:“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;……突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。……”

第八条:“……县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;……。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内,指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。” 的上述规定,落实了《突发事件应对法》“属地管理”的基本原则。

同时,《突发事件应对法》通过第五十三条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息”,落实了属地政府对突发事件信息公开的职权。

二、 《突发事件应对法》VS《传染病防治法》之争

关于此次肺炎疫情信息公开问题。早在2019年12月8日,武汉已经发现第一例不明原因肺炎;但直至2019年12月31日,也就是23天之后,武汉市卫健委才首次公开发布通报称,目前已发现27例病例,其中7例病情严重,有多例肺炎病例与华南海鲜城有关联。

1月22日,国家卫健委应急办主任许树强在回答记者提问时表示,疫情发生后,国家卫健委指导武汉市卫健委于2019年12月31日和2020年1月3日、5日、9日发布了疫情和防控信息,同时根据疫情发展的变化,从1月11日起每日更新发布。

1月27日,武汉市市长周先旺接受央视专访时坦承,在肺炎疫情中,武汉市有披露不及时的一面。但他解释,“作为地方政府,我获得信息之后,授权之后才能披露”。

所谓“授权之后才能披露”的法律依据主要来自《传染病防治法》第38条规定:

国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。

根据上述规定,在传染病爆发、流行时,武汉市政府无权直接发布疫情信息,必须获得国务院卫生行政部门授权后方可由湖北省卫生行政部门对外公布。

2月13日,一批增援武汉的军队医护人员乘坐国产运-20运输机抵达武汉天河机场。新华社记者 黎云 摄

但《突发事件应对法》第53条规定:

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

《传染病防治法》与《突发事件应对法》法律位阶相同,但对疫情发布主体的权限却做了截然不同的规定。疫情信息公开究竟应该适用何种法律规定?

就此问题,法学界开展了多方讨论,有观点认为应该适用《传染病防治法》,因为特别法优于一般法;有观点认为应该适用《突发事件应对法》,因为该法是在2007年,也就是《传染病防治法》之后颁布,新法优于旧法;有观点质疑《突发事件应对法》作为一般法的法律性质,认为将其视为一般法,并在《传染病防治法》之后适用,是没有全面掌握了解《突发事件应对法》立法精神,《突发事件应对法》立法本意就是作为应急管理领域龙头性和托底性法律,为其他各专门领域的单行法定规立纲,其确定的基本原则和基本制度不可动摇,而不是反过来仍屈居于各单行法之后;还有观点质疑将《传染病防治法》仍视为旧法的看法,因为该法在2013年已经进行了第二次修订,不能再认为是旧法,但同时也有观点与其针锋相对,指出《传染病防治法》2013年第二次修订中并没有修订第38条,就此仍应将其视为旧法。

各种观点不一而足,但无论法学界争论如何,有一点是一致的,即:无论如何,即便在法律操作程序存在争议的情况下,武汉市也不应反过来封锁、隐瞒疫情信息,并实施不利于疫情防控的行为活动。

三、《突发事件应对法》中关于“信息公开”存在的重要问题

武汉疫情披露不及时让我们发现了问题,并且让《突发事件应对法》确立的原则和价值得到了重新发掘,并开始注重该法与其他单行法之间的一致性和衔接性。该事件之后,有学者开始呼吁尽快修订《传染病防治法》,以保证其与《突发事件应对法》确立的精神和原则相一致,改变原有的“条”重于“块”的体制色彩。这既是对《突发事件应对法》基本原则和价值的肯定,也是具体的法律解释和适用上的进步。

但笔者认为《突发事件应对法》作为我国应急管理领域龙头性法律,虽然在原则理念上作出了突出贡献,但是其与配套规定以及具体操作适用上仍存在严重混乱。笔者甚至认为,上述论及的疫情披露不及时,以及《突发事件应对法》和《传染病防治法》之争等等现象,某种程度上与这种混乱存在一定联系,甚至诱发了疫情信息公开的混乱和无序。具体问题笔者分述如下:

(一)“突发事件”缺乏全国统一的分级标准

《突发事件应对法》第三条规定:“按照社会危害程度、影响范围等因素,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的,从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”

《突发事件应对法》第四十二条规定:“国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别,按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”

从上述规定可知,四级突发事件的分级标准是什么?预警、响应主体分别是谁?《突发事件应对法》并没有明确界定,而是交由国务院或者国务院确定的部门制定。但是目前我国尚无法规规章对突发事件分级作出统一规定。

根据之前所述,我国应急管理一直以来是分类、线性管理的,换言之,各类不同的突发事件有着各自不同的分级标准。至于各类突发事件的详细响应等级以及预警等级划分,实践中则要需要参照各类专项应急预案来判定。比如,国务院先后发布的各类专项应急预案有:《国家防汛抗旱应急预案》、《国家通信保障应急预案 》、《国家核应急预案 》、《国家突发公共卫生事件应急预案 》、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案 》等。

这些专项预案与总体预案一起构成了我国的全国突发公共事件应急预案体系。不同领域、不同性质事件的应急预案的分级标准各有不同,但是事件的定性本身就会导致时间的拖延和不同责任主体相互的推诿。例如,2015年6月1日“东方之星”号客轮翻沉事件,湖北省、重庆市、交通运输部、湖南省等前期都就责任主体而发生争论,同时,该事件到底由气象原因引发,还是安全生产事故,适用什么应急预案,也引发各种争论。

此外,实践中预案除了专项领域不同外,还包括各种不同类别,比如总体预案、专项预案、部门预案、地方预案等各种类别。某些地方法规甚至还授权“各地可根据本地区实际情况制订适合当地情况的应急响应级别”,而各地分级标准也并非由地方法规制定,而是由某些地方政府部门制定。因而如此一来,事件级别、预警级别、响应级别不仅有不同领域的级别、不同类别的级别,还有了各级政府的级别、不同政府部门的级别。因此,在每项具体的突发事件中,分级标准最终在一片纷繁芜杂中,被具体化、个案化。而上述信息一经向公众发布,红橙黄蓝满天飞,普通老百姓根本搞不懂是哪级政府的级别,也不明白这些不同等级、不同的类别的级别之间具体有何区别和联系,对外发布的意义已经减半。

(二)突发事件上报之后,“分级负责”权责范围不明

《突发事件应对法》第七条规定:“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;……突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的,从其规定;地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。”

第八条:“……县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作;……。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内,指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。”

第七条规定中,当属地政府“不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的”,应当报上一级人民政府。并由上级人民政府及时采取措施、统一领导。但第八条规定又说明,上级政府的统一领导,并没有撤销或吸收了各下级政府的相应的行政管理权,甚至还是以属地管理为主。那么,在突发事件的应对管理过程中,究竟其“各自职责范围如何呢?”《突发事件应对法》没有详细规定。

《突发公共卫生事件应急条例》经2003年5月7日国务院第7次常务会议通过,由国务院于2003年5月9日发布并实施,当前版本为2011年1月8日修订版。

另外,《突发事件应对法》第四条确立了“统一领导”、“分级负责”、“属地管理”的原则,按照分级负责原则,只要发生突发事件上报,法律层面上就会出现多级政府按照相关标准分级响应的问题。换言之,只要出现了上报,就必然会有响应问题,就不可避免会出现多层级政府之间的权责范围的界定问题。实践中,一旦出现了多层级政府同时响应的情况,对于属地政府而言,最大的难题是如何确定指挥权问题,即原属地政府职权职责究竟发生了何种调整,并且由谁来负责指挥的问题。

(三)分级标准不清、公布主体不明,导致信息公开难以及时有效实现

《突发事件应对法》第十条规定:“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令,应当及时公布。”

第二十条规定:“县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域,应当按照国家规定及时向社会公布。”

第四十三条规定:“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”

第四十四条规定:“发布三级、四级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列措施:(二)……向社会公布反映突发事件信息的渠道,加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作;(四)定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,并对相关信息的报道工作进行管理;(五)及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告,宣传避免、减轻危害的常识,公布咨询电话。

第四十五条规定:“发布一级、二级警报,宣布进入预警期后,县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外,还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害,采取下列一项或者多项措施:(五)及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;”

第五十三条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”

上述规定明确了突发事件中,应当予以信息公开的内容,具体包括:政府有关命令、决定;危险源、危险区域信息;预警警报;反映突发事件信息的渠道;突发事件预测信息和分析评估结果;可能受到突发事件危害的警告;公布咨询电话;采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

而上述种种信息内容,均与突发事件的分级定性、责任主体的明确有着内在的紧密联系,尤其是突发事件信息上报后,存在多级响应、分级负责时,信息发布的权限和渠道是统一管理,还是按各自权限划分呢?划分的具体标准又是怎样呢?另外,上级是否享有对下级公布信息的更正、撤销权呢?其具体程序又如何进行呢?以上种种问题,直接关系信息公开的有效、及时实现,仍待《突发事件应对法》及配套法规的解答。

【本文原载于东方律师上海律师协会官方网站(2020年2月14日),题目为《解读<突发事件应对法>——从疫情防控信息公开的角度》。】

彭小玲

彭小玲

上海市新闵律师事务所律师

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来源:“古典学研究”微信公众号 | 责任编辑:吴立群
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