【文/观察者网 王慧】3月15日，1-2月份国民经济“成绩单”如约出炉，多项数据好于市场预期。

从国家统计局发布的数据来看，固定资产投资表现亮眼，1-2月份同比增长12.2%，比上年全年加快7.3个百分点。其中，基础设施投资同比增长8.1%，制造业投资增长20.9%。房地产开发投资也好于市场预期，增长3.7%。

国家统计局新闻发言人付凌晖称，投资回升主要有几方面因素：第一，稳增长稳投资的政策发力；第二，积极推动制造业投资增长的成效明显；第三，基础设施投资和民生领域投资加大。

在全球疫情持续、中国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期减弱的三重压力下，全年5.5%的经济增速定调和1-2月份中国的经济数据都引发海内外的广泛关注。

美国有线电视新闻网（CNN）评论称，中国今年的经济出人意料地迎来了一个良好的开端，但可能不会持续多久。

此前，中央政府工作报告提出2022年国内生产总值（GDP）增长5.5%左右的目标时，彭博社在报道中也表现出质疑，称“这是一个充满挑战性的目标”。类似于彭博社的声音，在海外媒体中很多。

事实上，就像李克强总理在人代会闭幕后举行的记者会上所说，这是高基数上的中高速增长，是不容易的，体现了主动作为，需要付出艰苦努力才能实现。

在经济下行压力下，中国定下5.5%左右增速传递出怎样的信号？1-2月份的亮眼“成绩单”是否可以持续？

对此，复旦大学经济学院院长、发展研究院副院长张军教授告诉观察者网，5.5%的目标的确高于市场上的很多预测。“不过我想，这个目标应该是有所考虑的，起码中央对今年的GDP增速有稍高的期待，这可能更是一个重要的政策信号。当然，5.5%也有承前启后的考虑，需要把前几年的增长趋势跟‘十四五’的增长目标衔接起来。”

“仔细分析今年前2个月的数据，应该说有喜有忧。”张军称，从经验上看，一季度的数据对预测全年是非常重要的，所以，接下来他认为一些政策的力度应该会加强，投资项目和财政支出，特别是地方政府的支出，要扎扎实实地落地。

“有效投资”成为关键词

中央政府工作报告指出，“面对新的下行压力，要把稳增长放在更加突出的位置。”

财政支出规模比去年扩大2 万亿元以上，拟安排地方政府专项债券3.65 万亿元，预计全年退税减税约2.5 万亿元，中央预算内投资安排6400 亿元......一系列硬举措汇成有利于稳增长的强大合力。

观察者网注意到，投资成为今年“三驾马车”中最重要的抓手。

从近期公布的各地政府工作报告来看，不少省份设定的投资增速目标高于当年GDP增长目标，河南、安徽、黑龙江等地甚至提出10%及以上的固定资产投资增长目标。

“消费和净出口在促消费和稳外贸外资等政策作用下仍会保持恢复态势，但受到外部影响的因素较多，并非刺激政策就能完全奏效，”中国国际经济交流中心宏观经济研究部副部长刘向东表示，对于投资而言，政府和企业更具有能动性，因而在“稳字当头”的情况下，稳投资将会发挥出立竿见影的效果，使各地政策靠前发力的效果彰显。

值得注意的是，自2022年以来，有效投资已经成为一个“热词”，备受各界关注。

中央政府工作报告2次提及有效投资：要用好政府投资资金，带动扩大有效投资；积极扩大有效投资。

“无论是来自政府的投资，还是来自企业的投资，但凡是成为有效投资的，一定是经济当下所需要的投资，”张军称，因为只有“有需要”的投资，才会有可观的回报，否则这个投资就变成了闲置的产能。

刘向东则称：“理解有效的投资，既要讲求投资的方式方法，更要看重投资的结果，既要从经济效益衡量投资的效果，也要从社会和民生效果进行衡量，既要看中短期的回报率，对社会资本是否产生吸引力，还要看中长期是否能形成可持续的资产，并持续带来良好的收益。”

湖州“新能源+储能”项目 图源：浙江电力

各地重大项目密集上马，基建投资吹响“冲锋号”

从投向来看，基础设施建设，尤其是新基建项目是有效投资的重要发力点。中央政府工作报告指出：

围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资。建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道、给排水管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设。

“十四五”规划《纲要》确定了102项重大工程项目。国家发改委主任何立峰称，这是个“大套娃”，目前已分解出2600多个项目，96%已经开工了，正在稳妥有序推进。

虎年伊始，多地重大工程建设纷纷上马，吹响了新一轮项目建设“冲锋号”：

2022年广东省级年度计划投资的9000亿元中，基础设施工程年度计划投资4993亿元，占比55.5%。根据项目安排，将加快建设粤港澳大湾区国际科技创新中心和综合性国家科学中心，推进鹏城实验室、广州实验室建设，争取一批新兴领域、交叉学科国家重点实验室在粤布局。

浙江2022年仅清洁能源项目，就预计启动700万千瓦清洁火电、100万千瓦新型储能项目开工建设，新增风光电装机400万千瓦以上。

总投资450亿元的中车松原新能源装备产业基地项目在吉林松原于2月底开工建设。项目涵盖风电整机、叶片、发电机、储能设备等风电产业链项目的生产制造，风光发电总装机规模500万千瓦，项目建成后年产值将达400亿元。

位于湖北荆州的观音寺长江大桥也于近期开工建设，大桥主桥总长1860米，建成后将成为世界上主桥长度最长的公路斜拉桥，也是世界首座超过千米的混合式组合梁斜拉桥。

全国人大代表刘飞香称，“十四五”期间，城市轨道交通运营里程有望新增3000公里，预计城轨项目总投资额将达到3.5万亿元，平均每年7000亿元的市场规模。全国水利投资规模将会达到5.1万亿元，每年市场规模大约在1万亿元左右。

中车设计制造的全球首列数字轨道胶轮电车（DRT） 图源：澎湃影像

“新基建”炙手可热，多方加码布局

作为夯实数字经济发展基础、扩大有效投资的有效手段，“新基建”是2022年各地重大项目的整投资热点之一。

5G基站、数据中心、人工智能计算中心、工业互联网、智慧能源基础设施建设等成为“新基建”投资的主要内容。

比如说，上海市政府工作报告提出，2022年全面完成新型基础设施建设三年行动方案，推进5G网络深度覆盖，建设超大规模开放算力平台等一批新型基础设施。河北省提出，今年将新建5G基站2.5万个，建设张家口国家级数据中心，打造全国一体化算力网络京津冀枢纽节点。

工信部最新统计数据显示，截至2021年底，我国累计建成并开通5G基站142.5万个，建成全球最大5G网，我国5G基站总量占全球60%以上。2021年，5G投资1849亿元，占电信固定资产投资比达45.6%。

“传统基建在中西部地区、边缘地区、老少边穷地区可能还有大量的空间，但在沿海经济比较发达的地方，特别是像北上广深这些地方，其实已经接近饱和了，”张军分析道，所以，经济发达的地区必然会更多地关注“新基建”，把钱花在这上面。

刘向东则认为，“新基建”属于适度超前建设的重点方向，投资周期短见效快，能尽早形成实物工作量。

他说：“通过适度超前建设，能尽快与周边联通成网，放大数字基建的网络效应，由此培育生发出更多新经济形态，加快新产业新业态新模式的发展，加快推动新旧动能转换，因此备受各地青睐。”

5G设备建设

“不能把投资当成目的，为了投资而投资”

就在各地通过“新基建”扩大有效投资、拉动经济增长之际，张军教授提醒道，即便是“新基建”，也不是说为了稳经济才去投。

“‘新基建’的需求来自于经济的转型。在很多地方，与数据、人工智能、互联网等相关的一些新的经济活动已经成为经济当中最活跃的部分，所以就会产生突破这些新经济活动所遇瓶颈的需求。所以，这也是由于需求才产生的投资。”

他说，“新基建”不完全是政府的投资，有相当多的投资来自企业，而且企业占大头。

“其实大部分投资，都是企业为了发展和盈利所产生的一种需求，一种对产能调整的需求。我们之所以需要公共投资，是因为企业在投资过程当中会遇到一些瓶颈，这些瓶颈需要靠公共投资来扩张。”

因此，张军提醒大家要转变习惯性思维：不要把投资简单地等同于政府投资，等同于大项目，基建投资、基础设施投资。不论政府的投资，还是企业的投资都要从经济的需要出发，有需求的投资才是有效的投资，才有可能获得回报。

他认为，如果把投资作为稳增长的一个重要手段，需要特别谨慎，防止帮倒忙。

“除非我们的经济遭遇到像2020年那样的疫情突发事件冲击，需要靠政府不计成本地扩大其投资以防止经济进一步衰退，否则在正常情况下，即便经济有一定的下行压力，也不能把投资当成一个目的，为了投资而投资。这样会造成很多的资源浪费和债务，最后即便经济在短期内得到一定的拉动，一两年之后也会因为早前大量的无效投资而变得更加困难。”

观音寺长江大桥效果图

政府投资如何成为有效投资？

2022年的中央政府工作报告指出，要用好政府投资资金，带动扩大有效投资。

中央预算内投资安排6400亿元。另外，值得一提的是，中央政府工作报告今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元强化绩效导向，坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。

与一般债相比，专项债的管理方式和适用范围相对灵活，是财政融资开正门的重要着力点。近年来，越来越多的地方正通过发行专项债来加快基础设施建设，补短板、惠民生，稳投资、促发展。

2022年中国拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，与去年持平，仅低于2020年的3.75万亿元。再加上2021年四季度所发行的1.2万亿专项债大部分将在今年一季度投入使用，今年实际可用专项债资金可能达到4.85万亿元。

去年12月，财政部已经向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。Choice数据显示，今年以来截至3月11日，新增专项债发行规模达9676亿元，占提前下达专项债额度的66.3%。

“提前发行地方专项债表明了政策要靠前发力的政策主张，”刘向东称，但要确保扩大有效投资，要更注重投资项目质量。

他认为，要在项目论证筛选上下功夫，才能确保投资的项目能形成良好的经济社会效益。“经济发展需要资金支持，但经济高质量发展的前提是高质量的投资，而这就要求确保优质项目被开发筛选出来，让资金跟着项目走，而不是让项目等资金。”

那么，怎样的政府投资才算得上有效投资？对此，张军分析道：

政府的公共投资要想成为有效的投资，就一定要能够对日后的民间投资有“挤入效应”，而不是“挤出”。

所谓“挤出”是指，政府投了一个项目，结果把整个经济当中的投资机会给挤掉。比如说，政府借了很多钱去投资，导致企业家和民间投资需求得不到满足，他们借不到钱，要用更高的成本才能融资，这样就抑制了民间的投资的意愿，产生“挤出效应”。

而政府的投资一定要产生“挤入效应”。所谓“挤入”效应是指，政府在基建、公共基础设施上的投资能够在未来若干年内有助于民间投资的扩张。比如说，如果政府的投资方向都是经济当中卡脖子、有瓶颈的地方。一旦这些瓶颈和卡脖子的供给短板被政府突破，每一个企业、民间投资者都会获益，并带来更多的民间投资。

所以，如果政府的投资可以在未来若干年里拉动更多的民间投资，从而促进经济的发展，那么政府的这些公共投资就是有效的。

今年的中央政府工作报告也强调，民间投资在投资中占大头，要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性。

除了项目资金方面的保障，中央政府工作报告在谈及有效投资时还特别提到了要素保障，如深化投资审批制度改革，做好用地、用能等要素保障，对国家重大项目要实行能耗单列。要优化投资结构，破解投资难题，切实把投资关键作用发挥出来。

城市老旧管网改造 图源：长城网

“地方政府在财务平衡上多动脑筋，有效投资才能做好”

在强调积极扩大有效投资的当下，各个地方都比较关心怎样启动更多的投资项目。

张军指出，在这个过程中，地方政府的官员不仅要关注“投入端”，即这些项目投多少钱，还要关注这些项目的“产出”。毕竟基建或者基础设施投资的“产出”不太容易度量。另外，很多钱都是专项债，它是有成本的，地方政府将来不仅要收回成本，还要有能力给债权人支付回报。

“地方的基建投资最重要的是财务上实现平衡，这是个底线，”张军补充道，哪个地方政府在财务平衡上动了更多脑筋，将来它在有效投资上就会做的更好。

“即使是纯公益的投资项目，地方政府也要盘算一下，这些项目到底对当地的经济有多大的拉动，从而使得地方政府可以通过间接的方式拉动经济增长、增加税收，间接地进行补偿。

那么，政府的这些投资怎么收回？怎么获得合理的回报？张军教授解释道：

一方面，很多政府的公共投资项目，特别是基础设施项目，是可以直接收费的，比如高速公路。政府可以通过收费获得现金流，也可以通过资产证券化来获得固定收益，最后收回成本。

另一方面，在一些不容易收费、看上去也没有资产证券化机会的项目中，政府可以通过间接的方式收回成本并获得相应回报。

比如说，政府修了一条地铁，穿过了这个城市的很多地方，附近的地价会因此上升，并带动当地的经济发展。开发商会进来，商业设施也会建起来，更多的人口会被导入。等到经济发展以后，这些给政府交的税收也就增加了。这种情况下，就应该用项目公司的方式来解决筹资的问题。

这是一个间接办法，等于说前期的公共投资带动当地的经济发展，继而增加政府征税的渠道，以此来收回成本。上海早期的轨道交通就是用这个办法解决的。

（刘骞对本文采访整理亦有贡献）