“我想问一下，这是谁给我们注册的工商营业执照？”今年4月，在发现父母和自己名下被冒名注册工商营业执照后，湖北省孝感市大悟县吕王镇刘院村村民汪争猛在村民沟通群中提出了这个疑问。

汪争猛常年在外务工，年过六旬的父母则生活在村里。2019年，他的父亲汪绪良颅内发现良性肿瘤，手术后，一只眼睛失明，另一只眼睛视力严重受损。次年，汪绪良尝试申请医疗救助，但村干部告诉他，其名下有2个工商营业执照，不符合救助条件。

2023年，汪争猛的母亲心脏主动脉血管破裂，做了心脏搭桥手术，家中负债达到10余万。汪争猛得知，依据地方政策，他家可以申请2000元的补助金。在申请过程中，村干部告诉他父亲，其名下又新增了2个工商营业执照，依然不符合补助条件。

汪争猛介绍，今年4月，考虑到家里的经济状况和父母的劳动能力，他母亲尝试申请低保，但又被告知，他母亲名下也有1个工商营业执照，不符合低保申报条件。

4月27日，汪争猛决定亲自去查一下，结果发现父亲、母亲和自己名下共被注册了5个工商营业执照，而他们毫不知情。不过，他的提问在村民群中一石激起千层浪，仅刘院村村民自查就发现，有上百人被冒名注册工商营业执照。

5月12日，大悟县人民政府办公室发布通报称，2011年至2023年，当地一乡镇工商所原所长邓某等人在“市场主体增量行动”中，违反依法合规的工作要求，通过镇政府工作人员获取部分村民身份信息，违规办理工商营业执照154个，涉及村民134人。同时排查出其他乡镇违规办理工商营业执照84个。

大悟县的现象并非孤例。近日，央广网记者调查发现，湖北孝感、山西大同的多个县市在“市场主体倍增”行动中存在虚增工商营业执照的情况。其中，灵丘县武灵镇某村党支部书记告诉记者，他的名下曾注册过20个工商营业执照，一方面可以完成上级的考核指标，另一方面也能为村里发展其他产业做准备。另外，大同市灵丘县东河南镇小寨村村干部称，他名下注册了7个个体工商户营业执照，那些生意实际也都没开展，都是镇里让注册的，今年上级已经没有再布置类似任务了。

对此，中国农业大学农民问题研究所名誉所长朱启臻认为，中央对地方的政策要求本来是发展地方经济、优化营商环境、培育新兴市场主体。但是，一些地方政府在执行政策过程中，没有把主要精力放在如何优化营商环境、培育市场主体上，而是通过造假完成所谓“市场主体数量倍增”任务，这本质上是一种形式主义。

虚增的“市场主体”

孝昌县与大悟县相邻，相距仅40余公里，同属孝感市管辖。

齐岗村隶属于孝昌县王店镇，2017年，该村与另两个村子合并为新岗村，合并后有人口4000多人。

5月14日，记者在天眼查统计发现，齐岗村仅在2018年9月21日至29日就注册了47个个体工商户营业执照，其中在9月26日，一天就注册了27个营业执照，经营范围以“日杂”“五金”“文体”“鞋帽服装”“箱包饰品”为主。有村民名下在一天之内就注册了4个营业执照，经营品类包括文具、服装、饰品、鞋。目前，这47个营业执照都处于“存续”状态。

齐岗村有村民在同一天注册了4个营业执照（网络截图 央广网发）

“我们新岗就没有服装店。”5月28日，新岗村村委会主任胡俊红告诉记者，这些年村里人从没有开过箱包店、五金店，“村里怎么会有五金店呢？”

应城市距离大悟县100多公里，属孝感市代管县级市，下辖5个街道办事处和10个镇，黄滩镇是其中之一。天眼查显示，黄滩镇石桥村在2018年11月3日注册了19个个体工商户营业执照，经营范围涵盖“餐饮”“室内装修”“制造”“百货零售”等多种行业。

在2022年3月4日至6日，该村又注册了20个营业执照，注册资本多数为1万元，经营范围则均为“蔬菜种植销售”。

石桥村在三天内注册了20个营业执照，经营范围均为“蔬菜种植销售”（网络截图 央广网发）

5月17日，石桥村一位名下注册了“蔬菜种植销售”类营业执照的村民告诉记者，自己既不种菜，也没有注册过工商执照。

“我已经78岁了，我没有注册过工商执照，也不知道自己的信息被注册过。”另一位村民说。

安陆市与应城市东北毗连，同样是孝感市代管的县级市。在2022年3月23日至25日，安陆市雷公镇的许福村注册了16个个体工商户营业执照，注册资本均为2万元，经营范围均为“谷物种植；食用农产品零售”。在2024年1月至3月，该村再次注册了13个工商营业执照，所有企业名称都以注册经营者的名字命名。

5月17日，名下注册了工商营业执照的多位许福村村民表示，他们不知道名下注册过工商营业执照。其中，一位名下注册了“谷物种植；食用农产品零售”执照的村民告诉记者，自己已经60岁了，早就不种地了，也从来没有注册过工商执照。

2024年3月26日至29日，孝感市云梦县吴铺镇韩信村也注册了43个个体工商户营业执照，经营范围涵盖“家庭农场”“健身服务”“养殖种植”等领域。该村一位名下注册有“家庭农场”类工商执照的村民表示，自己70多岁了，也早已不种地，更没注册过工商营业执照。

不仅湖北孝感市，山西大同市也存在此类情况。该市广灵县作疃镇宋窑村宋鹏飞名下在2022年8月24日和2023年3月20日，累计注册了11个工商执照，经营范围囊括“水果销售”“鲜花销售”“农机配件”“养殖”等多个领域。

5月17日，宋鹏飞告诉记者，他实际是做货运生意的，自己名下注册过很多营业执照，但从没做过那些生意，“那些是村里让配合（注册）的，现在已经注销了。”

大同市灵丘县东河南镇小寨村李八孩名下，在2023年8月3日注册了7个个体工商户营业执照，目前除一个“股份经济合作社”的执照存续外，其它均已注销。

5月17日，李八孩告诉记者，他是小寨村党支部书记，工商营业执照都是镇里让注册的，那些生意实际也都没开展，今年上级已经没有再布置类似任务了。

“硬指标”

记者查询发现，2023年，大同市灵丘县多个乡镇的村干部名下都曾在某一天内密集注册工商营业执照，目前，大部分均已注销。

灵丘县武灵镇某村党支部书记告诉记者，他的名下曾注册过20个工商营业执照。当时，他认为，这一方面可以完成上级的考核指标，另一方面这也能为村里发展其它产业做准备。

“当时说为了发展农村经济，县里帮着办，办起来也比较方便。”他说，后来，发现注册的工商营业执照用不上，基本都注销了。

“县里帮着办”的契机与市场主体倍增工程有关。2022年4月20日，在县政府的六楼会议室，灵丘县县长张磊召开了一场全县市场主体倍增工程暨优化营商环境工作推进会。在这场会议上，张磊指出，省委、省政府将实施好市场主体倍增工程作为全方位推动高质量发展的一项基础性、战略性、牵引性工程来抓。

张磊强调，全县要深刻认识抓好市场主体倍增工程的重要性和紧迫性，要强化督查考核，形成奖优罚劣的浓厚氛围。

2022年4月20日，灵丘县召开市场主体倍增工程暨优化营商环境工作推进会（灵丘县政府官网 央广网发）

在此前一天，4月19日，广灵县召开的一场同题会议上，广灵县的发改局有关负责人作了“关于实施市场主体倍增工程的实施方案”的说明。该方案明确指出，要把市场主体倍增重点任务纳入“13710”督办系统，将市场主体发展情况纳入各有关部门年度目标责任考核和高质量发展综合绩效考核，对培育市场主体成绩特别突出的部门和平台载体，给予奖励表彰和倾斜支持。

央广网记者梳理发现，多个地方都曾制定过类似文件，除了将市场主体倍增任务与政府绩效考核挂钩外，还将任务具化成数据指标，层层分解至乡镇一级政府，并制定了严格的排名、通报、约谈制度。例如，湖北应城市在《关于进一步加快市场主体培育实施方案 》（以下简称”方案“）中提出，2022年，全市市场主体总量要较2021年增长16%，突破4.4万户；2023年实现每万人拥有市场主体数量1100户，市场主体总量达到5.5万户；到2025年底，市场主体增速高于孝感市平均水平。

上述方案指出，这些年度市场主体发展目标作为“硬指标”被分解落实到了各办事处、镇、场、开发区和相关部门。并据此形成了以“市场主体的总量、质量、结构、发展速度和贡献率等为主要指标的市场主体发展绩效考评体系”，建立了市场主体分类统计调查、监测分析和定期发布、通报、约谈制度。

为了激发基层政府、单位完成任务的积极性，安陆市还在此类工作方案中提出，发展快的地方，会在评先表优、转移支付等方面给予倾斜。

钱刚曾在山东某县多个乡镇担任过党政负责人。他表示，从这些地方领导的发言、文件规定来看，这些地方把市场主体倍增工作列为了当前比较重要的一项阶段性工作，也意味着这项工作还没有达到相应水准，需要通过纳入政府绩效考核来推动。

“‘硬指标’说明这项工作是刚性的，没有任何弹性，而且在政府绩效考核中占的分值比较高，完不成就直接通报，原则上必须完成。”钱刚分析，但在他看来，市场主体倍增是很难的一件事，因为经济发展有基本规律，比如，一个地方只有1000家市场主体，通过一两年的努力，难道就能出来2000家？这不符合市场规律。

“排名制”下的工作考核

大悟县市场监管局公布的数据显示，截至2024年3月31日，全县实有各类经营主体60099户。而据大悟县人民政府公布的人口状况显示，截至2023年11月30日，大悟县全县户籍总人口有599527人。其中，18岁至59岁人口不到36万人。

“6万个经营主体是什么概念？即使不考虑在外务工人员数量、在地具备经商能力的人员数量，这也意味着全县每10个人就有1个人从事经营活动，这有点违背常识。”武汉大学社会学院教授、中国乡村治理研究中心研究员桂华说。

桂华在多个地市的乡镇进行过田野调查，访谈过许多乡镇干部。对于一些地方发生的市场主体增量行动数据虚增的现象，他并不觉得意外，但对于地方政府动辄把责任归咎于个别基层干部的做法，他不太认同。

“这背后是基层工作出现了形式主义，只是最终表现在了乡镇干部或村干部身上。”他说。

桂华表示，一旦地方政府把某项行政工作纳入基层政府绩效考核，就意味着基层政府会对这项工作的完成度进行排名。

“以市场经营主体倍增任务为例，从一些区县已公布的文件可以看出，县里对乡里制定了市场主体新增指标，如果乡镇达不到，就会有各种奖罚措施。”桂华说，很多基层政府的工作考核都是“排名制”，而不是“达标制”。“比如，你觉得考90分已经不错了，但如果你排名靠后，90分也没用，在年终考核时，依然会扣分。如果一个县有20个乡镇单位，那就对应着20个乡镇责任主体，且不说年终考核扣分之后会有什么处罚，只把某个乡镇的数据排名在会议上念一下，乡镇负责人就会感到巨大的工作压力。”

桂华在乡镇调研中了解到，多数乡镇之间在年终考核时，横向差距很小，一般只会相差零点几分。如果一项工作本身被赋予的分值很高，而一个乡镇只要在这项工作中被扣上两三分，它就很可能排名倒数，轻则扣减这个单位绩效工资，重则约谈。甚至，有些地方会对连续几年排名倒数三位的乡镇干部免职。曾有乡镇干部跟他抱怨：“有些事情不做，立刻就完；做了，以后再完。”

钱刚介绍，在基层政府考核中，如果完不成相应指标，年终考核就会扣分，也会影响到这个单位的综合考核，从一些地方把“市场主体发展情况纳入高质量综合发展考核”可以看出，新增市场主体不是单项考核，而是纳入干部年终政绩的综合考核，并会进行年度排名。

“如果某个乡镇排名倒数，党政第一责任人面子上不好看，可能会影响年终的绩效奖励，乃至可能影响到提拔。”钱刚说，这类考核总体上有利于调动干部工作积极性，如果压得太重，就可能有人为了完成任务想些歪招。

“倒推”的行政逻辑

李建是华北某乡镇党委书记，他最近也看到了大悟县关于“市场主体”虚增的新闻。

“如果不是上级有任务，乡镇弄这个有什么好处呢？”李建说，发展经济必须实事求是，市场自然发育达不到相应水平，就想靠下指标来完成，这是一种畸形的政绩观。

他认为，各地方政府应该清楚地方经济体量有多大，可以引导规范某个行业，让它生产经营更合法合规，而不能逼着下面造假，那等于是竭泽而渔、自欺欺人。“仅仅市场主体数量增加了，你的GDP增加了吗？就业增加了吗？”

“这种现象的本质是一些地方政府养成了‘倒推’的行政逻辑。”桂华说，一是行政层级的倒推，上级把目标分解到各地市，地市再把目标分解到区县，区县再分解到乡镇；二是时间点的倒推，每个季度，基层要完成多少目标，推动这项工作的关键就是考核、问责。这时，一项经济发展工作就变成了一个目标分解、倒推问责的工作。

作为一名基层干部，李建并不反对上级对基层进行绩效考核。他觉得，绩效考核体系运用得当，也会给基层干部增加工作动力，为大家提供一个公平竞争的机制。但是，如果以此强压基层完成一些不现实的任务，政治生态就会恶化，会培养出一批只会迎合上级的干部。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授张楠迪扬表示，虚假市场主体不会有正常经营活动，但因为它们的信息也进入了工商系统中，当有经营者想了解相应行业或寻找合作伙伴时，这些虚假主体的信息可能会成为干扰信息，长此以往，只会扰乱市场秩序。此外，它们在注册过程中也浪费了大量行政资源，给基层造成了不必要的负担。

“地方的虚假注册行为会影响外界对它营商环境、政府行政水平的认知。”张楠迪扬说，地方希望提振实体经济，培育优质市场主体，出发点是好的，将相关工作纳入政府绩效考核也有一定合理性，但任何绩效指标的制定都要有科学依据，有些地方急于求成，设置的目标超过了当地正常的发展态势，实际效果就会背道而驰。

对于此类现象，她认为，在建设数字政府过程中，通过电子监察手段发现这些形式主义、弄虚作假的问题，应该并非难事。另外，对于这种明显违反党纪法规的行为，应该明确责任主体，让各级政府承担起相应责任。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮则表示，从营商环境优化来看，地方政府应减少“市场主体数量增加率”这样的考核指标，降低这些指标的权重，尽可能不要通过一些硬性问责来推动营商环境优化，更不能将其纳入政府绩效考核并层层加码。

马亮认为，地方政府应摆正政府与市场之间的关系，注重依法行政，强调营商环境的国际接轨，更多从市场主体的切身感受和主观评价出发，关注他们眼中的营商环境如何。

桂华在乡镇调研中发现，在县级工作越来越多，要求越来越高背景下，各种考核管理技术进一步精细化，涉及过程管理和事后追责的各项机制也越来越健全。但是，他观察到，这种基于高强度管理的行政体制，也造成一些乡镇干部将主要精力投入到了县里下达的各种指标、考核、任务、检查中。

“各个条线部门都下达工作，乡镇没有能力真正完成，又不得不做，必然出现应付，有些工作光应付还不够，还得认真应付，要搞创建创新，结果就变成了形式主义。”桂华说。

他建议，应让条线部门回归业务部门，而不是考核部门，让条线工作变成基层工作的支持和服务；其次，要减少县级对乡镇事无巨细的考核，尤其是一些不切实际的考核，比如各种“指尖上的形式主义”、各种随意下发的报表和任务，不能事事搞排名。

（文中李建、钱刚为化名）