财政预算，即公共财政预算，是政府的基本财政收支计划，以清楚反映政府的财政收支状况。财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具。在市场难以保持自身的均衡发展的情况下，政府则根据具体情况调节经济运转，用预算手段去弥补市场缺陷，以谋其经济的稳定增长。

近些年来，随着中国经济发展进入新常态，我国的财政预算和执行出现了偏离，而且呈现偏离扩大的趋势。同时，各个地方财政预算也出现了不同程度的问题。

那么，偏离有多大？问题有什么？对我们的生活有什么影响？

2018年3月1日上午，中国人民大学财税研究所、重阳金融研究院、财政金融学院联合发布《中国2017年度财政预算执行报告》，以真实的财政预算及执行数据为我们展示了2017年财政预算的全貌。

本次发布会由中国人民大学重阳金融研究院执行院长王文主持。中国人民大学财政金融学院教授、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员吕冰洋教授做引导发言。

两位报告发布人中国人民大学财政金融学院副教授、中国人民大学重阳金融研究院研究员李戎副教授，中国人民大学财政金融学院副教授、中国人民大学重阳金融研究院研究员马光荣副教授分别就《2017年中央财政预算执行报告》和《2017年地方财政预算执行报告》做了深入解读分析。

财政部财政科学研究院副院长白景明研究员，中国人民大学财政金融学院朱青教授，中国社会科学院经济研究所唐寿宁研究员，中央财经大学财政与税务学院院长白彦锋教授，中国社会科学院财经战略研究院财政审计室主任汪德华研究员等多位专家学者出席会议并参与讨论，就报告提出了许多宝贵的建设性建议。最后，由中国人民大学财税研究所所长郭庆旺教授做总结发言。发布会吸引了近百听众，还有《纽约时报》《中国日报》等多家中外媒体，现场气氛热烈。

第一部分 2017年全国财政预算执行状况

全国一般公共预算到底是什么情况？

首先，先看一张包含了2017年一般公共预算和执行（不含中央预备费）情况的柱状图。

图1 一般公共预算

由图可以看出，全国一般公共预算收入和支出均超额执行。而且，根据偏离量可以看出来，支出较收入超额执行较多，在不调整调入资金的情况下，这势必对财政赤字造成较大的压力。

人们生活了一整年，似乎并未感觉到财政赤字带来的压力。接下来，再看两张图和一个表格。

图2 中央和地方一般公共预算收入

图3 中央和地方一般公共预算支出

表格1

由图中可以看出中央的预决算偏离率较高，地方的预决算偏离率较低，但这不是人民对赤字无感的主要原因。根据表格1可以看出，地方政府的支出增长主要集中在可持续增长、民生和环境保护方面，人民的获得感增加从而就忽略了赤字带来的影响。

发行国债、地方政府债是弥补财政赤字的方法，但也不能滥用。2017年的国债和地方政府债怎么样呢？

图4 国债余额和发行额（2017年为限额数据）

图5 地方政府债券余额

由图4可以看出，虽然我国的国债余额和发行额都呈现上升之势，但占GDP的比例并未发生加大变化，国内财政稳定，运行良好。图5显示出地方债务呈现略微上升，整体也保持稳定。

地方政府债务相对稳定，那么地方政府哪里来的资金以支持民生、环境等方面的花销呢？话不多说，上图吧。

图6 国有土地使用权出让收入

图7 国有土地使用权出让相关支出

图中只展示了国有土地使用权出让的收入和支出，不能表示地方政府性基金的全部收入，但对比可以得出，土地使用权出让收入仍然是地方政府重要收入来源，土地财政在未来仍将持续。

我国宏观税负水平稳中有降

宏观税收负担（下称宏观税负）是指一个国家的总体税负水平，通常由一个国家一定时期政府所取得的收入总量与同期国内生产总值（GDP）之间，以及税收收入与政府所得的收入总量之间的比重来衡量，它反映了国内企业和居民的税收负担水平和政府的宏观调节能力。

面对看不见、摸不着的宏观税负水平，报告采取了相关指标进行衡量，具体来说，指标包括两个方面：一是一定时期政府各项所得占GDP的比重，可以是税收收入占GDP的比重，即小口径税负，可以是财政收入和GDP的比重，即中口径税负，也可以是国际货币基金组织（以下简称IMF）口径政府收入和GDP的比重，即IMF口径税负（也称为宽口径税负）；二是一定时期税收收入和财政收入的比重，即一定时期一般公共预算收入的税收收入依存度。

根据IMF《政府财政统计手册2001》的口径和《政府财政统计手册2001》统计出以下表格，以便读懂近十年我国宏观税负变化。

表格2 2007-2017年我国宏观税负情况    单位：亿

图8 2007-2017年我国不同口径宏观税负指标情况

从上图可以看到，2007年—2017年期间，我国小口径税负2013年最高，为19.43%。同时，根据经合组织（OECD）2015年的最新统计，OECD34个成员国税收收入占GDP比重的平均水平为34.4%，均高于我国。

其中，美国的税收收入占GDP比重超过32%，法国为45.2%，丹麦则超过50%。从中口径税负来看，2013年最高，为22.71%，同样大幅低于同期上述经合组织成员国的平均水平。从IMF口径税负来看，2007年—2017年期间该税负指标均低于32%，2013年最高，为31.62%，同样低于经合组织成员国的平均水平，并远低于法国和丹麦等国家。因此，从总体来看，我国的小口径税负、中口径税负、IMF口径税负水平都较发达国家的平均水平低。

另一方面，自2013年以来，我国小口径和中口径的宏观税负水平稳中有降，这主要得益于近年来的结构性改革和结构性减税等政策。保持宏观税负水平稳定，并结合经济结构转型进行结构性调整，将有助于经济的长期发展。

第二项指标是一定时期税收收入和财政收入的比重，如下图所示：

图9 2007-2017年我国税收收入的财政收入占比情况

2007年—2017年期间，我国税收收入的财政收入占比均没有超过89%，而世界上许多国家都达到了90%以上。

同时可以看到，我国税收收入的财政收入占比，即我国的税收收入占一般公共预算收入的比重，在2007年—2016年期间总体呈下降趋势，2007年占比最高，为88.89%，下降至2016年的81.68%，2017则回升至83.65%。

问题与建议

以上图表反映出宏观层面我国面临的三个问题。第一，一般公共预算收支预算与执行偏离度逐渐扩大。第二，地方政府收入来源匮乏，持续依托土地政策。第三，我国宏观税负虽然稳定，但税收收入占比较低。

针对上述三个问题，报告给出三方面政策建议。第一，应该进一步加强预算管理，尤其在地方政府支出方面，加强预算的指导作用，对超额支出加大审核和监督力度。第二，应推进地方税种（例如零售税）的立法，并且在税率上给予地方一定自主权，在营改增之后找到持续的地方收入来源，同时应该降低中央税或共享税（例如增值税）税率，保持整体税收负担不变。第三，在进一步改革的过程中应该规范政府收入来源，尤其要减少地方政府相机抉择式的收入，提高税收收入占比。

第二部分 2017年地方财政预算执行情况

你的家乡的财政收入“挤水分”了么？

在31个省份当中，地方财政收入增速呈现“冰火两重天”。

图10 各省份地方财政收入增长率

可以从图中很明显地看出，各省市财政收入增长率差距巨大。山西省的一般公共财政收入增长率最高，达到20%。西藏、河北、新疆三省份紧随其后，均超过了10%。吉林、天津、内蒙古三省份的一般公共财政收入负增长。

内蒙古自治区政府明确将财政收入负增长归结于财政收入“挤水分”。

内蒙古2017年一般公共财政收入比2016年公布数据下降15.5%，但是经过财政审计部门反复核算后，调减2016年一般公共预算收入530亿元，剔除虚增空转因素后同比增长14.6%。

天津市2017年财政收入比2016年下降15.2%，市政府将财政收入负增长归因于“营改增试点减收翘尾”、“坚决落实国家减税降费政策，严格规范非税收入管理”、“努力做实做优财政收入”三类因素，天津市的非税收入同比2016年下降32.7%，做实非税收入的力度较大。

吉林省2017年财政收入比2016年下降4.2%，省政府认为财政收入负增长是“经济增长动能不足、税费政策优惠力度较大、上年一次性收入数额较多，以及对收入质量进行核实等因素综合作用的结果”。

地方政府性基金收入增长率，上海垫底？

根据图11显示，北京市的政府性基金收入增长率高达138%，居全国之首，主要原因是北京市政府“加快落实2017年住宅用地供应计划，带动土地收入大幅增长”。

图11 政府性基金收入增长率

相比之下，上海和宁夏的地方政府性基金收入负增长。上海市政府的预算执行报告显示，主要原因是“落实中央有关建立租购并举住房制度的要求，增加租赁住房用地的土地供应，相应土地出让收入年内集中入库”。

那么，问题来了，哪些省份对于土地财政的依赖程度高呢？

浙江、重庆依赖土地财政的程度居于全国前两位。

图12 政府性基金收入与一般公共财政收入比

江苏、山东、江西也居于前五位，政府性基金收入与一般公共财政收入之比大于80%。

上海、内蒙古、宁夏、辽宁四个省份的2017年土地财政依赖度较低，政府性基金与一般公共财政收入之比均小于30%。当然，由于各省份的房地产调控政策和供地计划差异，后续年份是否仍然保持低土地财政依赖度，仍然有待观察。

你的家乡适合养老么？

作为国计民生最为重要的话题，中国哪里最适合养老，为了回答这个问题，我们先看张图。

图13 社保基金当年收支盈余率

图13显示，西藏、广东、北京的社保基金收支盈余率最高。

图14 各省份城镇职工养老保险基金的当年收支结余率

图14反映出各省份的城镇职工基本养老保险收支盈余状况差距很大。广东省养老保险基金的当年收支结余率为42%，居于全国首位，远远超过全国合计12%的水平。紧随其后的是北京、西藏、贵州、安徽、浙江等省份。有7个省份的养老保险基金当年支出大于收入，分别是内蒙古、陕西、河北、辽宁、吉林、青海和黑龙江。

广东省养老保险基金无论是收支盈余率，还是结余率都处于全国前列。核心原因在于广东省的养老保险抚养比最低。

图15 各省份的养老保险抚养比

报告中计算出各省份的养老保险抚养比，即养老保险参保人员中退休人员数与在职职工数之比。全国合计的抚养比为35%，广东省在31个省份中最低，仅有10%，意味着广东十个在职职工仅需要养一个退休老年人。黑龙江省在各省份中最高，为73%，意味着黑龙江十个在职职工仅需要养七个退休老年人。

广东的养老保险抚养比低来源于广东省在全国各省份中突出的“人口红利”。报告中阐述，广东人口老龄化程度低，主要源于以下两个因素：

第一，广东流动人口比率较高。在全国31个省份中，广东省的流动人口比率居第三位，仅次于北京和上海。改革开放以来，广东经济增长速度在全国处于领先地位，尤其是劳动密集型的制造业吸纳了来自内陆省份的很多外来务工人员。外来务工人员平均年龄较低，大多处于在职职工参保的阶段，尚未到领取养老金的年龄。

第二，从就业结构上，广东省的国有就业比重较低，国有企业退休职工人数相对较少。在全国31个省份中，广东省的国有就业比重仅高于浙江和福建两省。相比之下，东北等国有就业比重高的省份，国有企业的退休职工数量较多，因此领取退休金的老年人较多。

2017年，我国经济保持了稳中向好的态势，经济增长、就业、物价等主要指标均好于预期。2018年，是全面贯彻落实十九大精神的开局之年，推动经济发展方式转变，进一步优化经济结构，提高经济增长的质量和效益，增加人民群众的获得感是各项工作的关键。财政政策要更加积极有效，要合理的匹配财政赤字和国债发行，适度的调整地方政府债券发行力度。进一步优化财政支出结构，切实落实好税收政策实施，有效化解地方政府债务问题。同时，关注国际各个主要国家的财政税收政策变化，做好应对准备。