【文/任泽平】

今年是“十四五”开局之年，在未来5年中，我们面对的是怎样的形势，政府有哪些最需要解决的问题？这些年我一直在呼吁三件事，一个是新基建，一个是放开生育，另外一个城市群。从目前来看，新基建进展相对比较好，无论是去年的政府工作报告，还是今年的“十四五”纲要草案，都浓墨重彩地提及新基建。另外两个问题，城市群和放开生育，虽然讨论很多，但是政策进展不如预期。所以，我今天想重点谈谈这两个问题，一个是城市群的建设，第二个是关于中国人口结构的重大变化，以及所需要做的政策调整。

其实在过去的几十年里，围绕中国的区域规划和国土空间规划都是有争论的，这个争论大致分为两派，一派是小城镇，另一派是大城市群。小城镇派认为，中国要平衡发展，要控制大城市规模，重点发展中小城镇，这种想法非常理想化，带有很浓重的计划经济色彩。大城市群派呢，就是主张尊重人口迁移的基本规律，以此为依据进行资源配置。

长期以来，我们的国土规划受小城镇派影响很大，我们很多耳熟能详的政策，都存在不符合经济常识和规律的地方。我们的政策初心都很好，但最后未必起到预想的效果。比如说为了配合西部大开发，用地指标向西部倾斜。西部大开发本身是挺好的一件事，但用地指标向西部倾斜，真的有必要吗？现实是，我们的人口正在大规模地从东北、西北向东南沿海迁徙。比如过去三五年里，深圳、杭州每年新增人口三四十万，但是用地指标没有增加。土地是为人服务的，应该遵从以人为本的发展理念。我们的一些政策违背了人口迁徙规律，造成一二线高房价，三四线高库存，结果是让人非常遗憾的。

我之前提出过一个框架，房地产长期看人口，中期看土地，短期看金融。我们曾经花了很长时间，去研究人口迁徙的规律，研究美国、欧洲、日本、韩国等等十几个经济体，过去上百年人口迁徙的基本趋势。结论是什么？非常简单，就是人口在源源不断地向都市圈和城市群迁移。人口是做不到均衡分布的，比如说日本1.3亿人，3600万在东京都市圈。日本鬼片拍的都是郊区，为什么？因为年轻人都进入都市圈了，郊区剩下的都是老人。再比如说韩国，韩国5000万人，2500万在首尔地区。美国上百年以来，人口也是从广阔的中部源源不断地向两大海岸线迁移，广阔的中部地区变成了贫民窟，两大海岸线的房价不断上涨。美国中部的一个大别墅，可能也就十几万美金，两大海岸线的房子都是几百万。

中国也是这样，深圳房价屡创新高的同时，鹤岗几万块钱一套房子没人接。这种现象难道不值得反思吗？有的地方库存奇高，有的地方供给短缺，有的地方人口在流出，我们还在增加用地指标。这些问题，其实只要尊重市场规律，都是有解的。我原来在国务院发展中心工作，写过政策文件，知道我们很多政策初心都很好，都是为了经济更好的发展，为了老百姓更加富足。

但我还是比较担心一点，我们的政策一定要接地气，要尊重客观规律。当你看到深圳、杭州房地产市场现在的问题，答案很显然，是要增加供给，抑制需求是没用的。每年新增三四十万的人口，难道能不满足他们的需求吗？满足他们的需求，就只能是增加供给。我们东北很多三四线城市，人口大规模迁出，是因为建设用地不够吗？想要振兴落后地区，应该依靠改革，依靠要素资源更合理的配置，不是在土地政策上吃偏饭就能解决的。

我认为，都市圈和城市群的崛起，是十几个代表性经济体、过去上百年体现出来的基本规律，产业和人口都是有集聚效应的。这对我们的国土空间规划、区域发展布局，有重大启示意义。而且它不简单只是国土空间规划问题，它影响的层面非常多，中国经济发展的长远动力，我们的区域创新和竞争力，我们的房地产市场，我们每个人的福利，都跟它息息相关。我想借这个时间继续呼吁，尽快确立都市圈和城市群的发展模式，尽快抛弃小城镇均衡发展的不切实际、不尊重规律的计划经济思维。

发展都市圈和城市群，最重要的抓手，叫“人地挂钩”。土地指标、建设用地指标，最终服务于人，人迁移到哪儿，就应该把用地指标、把户籍分配到哪儿。这才是以人为本的发展理念，否则就是空谈。无论哪个区域，只要你能够把人口吸引过来，能把营商环境做好，能更加贯彻以人为本的发展理念，中央就奖励它，给它更多的用地指标。对于区域竞争而言，这才是良性循环，而不是纯粹靠计划手段去调配。所以“人地挂钩”是解决城市发展问题的抓手，只有这样我们才可能走到正确的道路上。

大学生身着学士服推介“学区房” 资料图来自中新网

然后，我还要呼吁一下放开生育。最近大家对放开生育的讨论越来越热烈了，主要有两个原因。第一个原因，自从2016年放开二胎以后，我们不仅没有看到保守派预测的生育大爆炸，反而出现生育断崖。2016年到2019年，中国生育率都是断崖式的下降，2020年也是进一步下降，这个问题值得反思。现在大家都知道城市生育率很难提高，但是农村总生育率也只有1.8%。按照联合国的统计，生育率曲线是倒V型的，当女性受教育程度提高，收入水平提高以后，生育率是下降的，这是在美国、欧洲、日本都已经发生过的事情，不用担心全面放开生育会出现人口失控的问题。

这还不是我要讲的重点。重点是什么？中国人口结构面临危机式的调整。中国婴儿潮是1962年到1976年，这波人口决定了我国经济结构的主要特点。中国为什么过去40年出现高增长，年均增速高达9.5%？就是因为制度红利加人口红利。制度红利我不展开讲了，人口红利，就是指的90年代、2000年代初进入劳动力市场的这一批人，人多，还年轻，人力价格就便宜。

那么问题来了，1962到1976年出生的这波婴儿潮，中国人口红利最大来源，现在多大年龄？1962年出生的人今年59岁，1976年出生的人45岁，也就是说，我们的主流劳动力人群正在进入老年，正在加速退出劳动力市场。为什么都在说中国经济下行压力大，很大一个原因就是老龄化，我们急需向创新、向技术驱动的高质量发展转变。

往后面看，我认为有几个事情必然会发生：第一个开放生育。中国人口老龄化加速到来，跟欧美还有个不一样的地方，中国因为计划生育导致了70年代末生育率断崖，所以我们的老龄化不是在十年二十年里慢慢到来的，是这几年扑面而来，放开生育就变得不可避免了。

第二个就是要延长退休，这个也不用多解释了。第三个变化，未来政府的债务会因为老龄化大幅度上升。我们看新闻就会知道，关于养老社保方案的讨论，在欧洲、美国是一件大事，中国未来也会面临类似的情况，抚养比增大、政府社保、债务负担增加。现在放开生育，虽然不改变方向和趋势，但是有可能会延缓这个问题。

更重要的是，生育自主权应该回归家庭。不简单是政策放开的问题，我们可能还要建立更好的生育支撑体系，让大家生得起，养得起。比如说税收政策，可能要给生孩子多的家庭相应的补贴，包括一些津贴，包括税收的抵免。还有对女性就业的保护，不能让生了孩子的女性在劳动市场上受到歧视。

还有，国家应该对教育，尤其是公立教育加大投入。我们国家一直重视教育，但是我们有一个不好的趋势，就是教育的产业化和私有化。我觉得那种高收费的模式，也可以存在，没有问题，但是不能替代政府对公立教育的责任。尤其是我们现在地方政府很多供地、公建，对教育、医疗配套的重视是不够的，比如说北京、深圳都存在上学难的问题。

所以结论就是，我们“十四五”的前景，是非常美好的，过去“十三五”的成就，也是举世瞩目的。但是还是要正视“十四五”面临的挑战，这些挑战跟老百姓息息相关，所以都是大事，应该放在“十四五”规划的重要位置上予以解决。

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