沈洁:中国城中村等于外国贫民窟吗?

来源:微信号“存量规划前沿”

2023-07-29 09:21

沈洁

沈洁作者

厦门大学建筑与土木工程学院科研助理

【导读】 7月21日国常会发布了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》,24日的中共中央政治局会议上也首次明确指出当前中国房地产市场供需产生变化,需要适时调整房地产政策,由此在未来一段时间城中村改造将成为接下来房地产发展的重点之一。 在旧有观念中很多规划师也会潜意识里把城中村视作和国外贫民窟一样,欲除之而后快,但两者虽然形态相似,但是在城市财务中的角色却完全不同,因此简单“摘除式”的城中村改造不仅不能解决城中村的问题,还极有可能导致城市财政“大出血”,正确的改造模式必须能够有效替代和弥补城中村的角色。

【文/沈洁】

城市公共服务的交易[1]

城市是进行公共服务交易的场所,城市政府是供给公共服务的主体,不动产是公共服务的价值捆绑品。城市政府建立和运营公共服务,其他经济人(个体或组织)作为消费主体支付相关费用,购买获得和持续使用公共服务,政府通过这笔费用增加和持续供给更多更好城市公共服务,发展城市的同时提高城市居民和企业的生活和环境水平,以此完成城市公共服务的两个交易阶段。

第一阶段公共服务建立,需要资本型融资,城市政府获得资本性融资收入覆盖公共服务建立所需的一次性支出,个体或组织付费购买获得公共服务。第二阶段公共服务运营,需要运营型现金流,城市政府获得持续性收入覆盖公共服务运营所需的持续性支出,个体或组织付费持续使用公共服务。在城市公共服务两个不同的交易阶段,我国和西方国家在财税制度的不同,导致城中村和贫民窟的财务角色截然不同。

直接融资、间接税与城中村

我国在公共服务建立阶段主要是“直接融资”[2],来源于土地,城市政府通过一次性收取一定年限的土地未来收益(“土地金融”)覆盖建立成本。相比于通过购买房产为建立公共服务付费的城市居民,城中村以极低的成本获得宅基地建造房屋捕获周边公共服务,基本没有或极少缴纳公共服务建立的费用[3],甚至通过出租屋经济等方式汲取变现公共服务的价值。在公共服务建立阶段,城中村是“免费搭车”了公共服务(Free Rider)。

(图1 我国2015-2019 五年企业和个人纳税份额比较图[5] 资料来源:2016-2020年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》整理,作者自绘

但这种以极低成本汲取城市公共服务的模式使城中村能够为城市劳动力人口提供低成本住房,这个功能恰恰扭转了城中村在城市公共服务运营阶段的角色。运营阶段需要持续性现金流(税收),不同于西方国家的直接税,我国主要是间接税,城市政府获得持续的现金流(税收)途径最大的来源是企业(图1)。城中村以提供低成本住房降低了劳动力的居住成本,进而降低企业的劳动用工成本[4],实际上是以间接的方式“补贴”了能创造税收的企业,提高企业的利润空间,为城市公共服务运营带来现金流收入,是税收“间接补贴者”的角色。


(表1 我国居民住宅与城中村财务角色对比 来源:作者自绘) 

居民住宅(商品房)在第一阶段为公共服务资本型投入付费,但我国城市目前并没有广泛征收房产税,商品房不会产生税收[6]支付第二阶段公共服务的运营支出;而城中村低成本间接补贴企业,企业为运营阶段支出付费,商品房和城中村分别扮演不同的财务角色(表1),共同完成城市公共服务两个阶段的财务循环。这对应的正是“土地金融”和“土地财政”制度设计的两个环节[7],使城市政府既有足够资本建立公共服务,又能获得足够现金流(税收)运营高水平公共服务。

间接融资、直接税与贫民窟

在公共服务建立阶段,大部分西方国家是通过“间接融资”,基于金融市场和信用,通过抵押未来收益(如财产税、过路费……)发行市政债券等金融手段,获得一次性资本收入覆盖一开始的建立资金。“间接融资”是需要还债的,政府获得这部分资金的贴现建立完公共服务之后,后续通过收取税收,来还发行的市政债券的钱和利息,事实上是税收在时间上的转移[8]。和我国的间接税制度不同,西方许多国家城市政府税收采用直接税,自然人是税收的主要缴纳者,房地产税是其主要来源[9](图2)。在公共服务运营阶段,通过“财产税”[10]的直接税设计,每个年度通过对房屋物业等不动产占用的公共服务数量及质量进行评估再收取相应梯度的费用,提供源源不断的税收收入进行公共服务的运营。公共服务运营得越好,相应的税收就越高,城市政府再用以还债以及运营公共服务支出,得此完成城市公共服务两个阶段的平衡循环。

图2 2018年部分国家地方政府房地产税占比地方政府税收的比重(经合组织国家)资料来源:刘威、刘志,房地产税国际经验比较研究

对不动产收取房产税主要是基于房地产(不动产)的拥有(产权)进行收取[11],贫民窟大多缺少产权确权或是非正式土地权利,几乎没有也不需要缴纳这部分的税收进行公共服务的“缴费”。所以贫民窟在西方国家直接税的财税结构和收费方式下,即使它和城中村同等类似提供了低成本居住空间,但相对于其他交了房产税的不动产主体,实际是偷税漏税的存在,“窃取”了城市公共服务(Free Rider),因为这些公共服务费用的承担者来源于交稅的房产。

(表2 西方国家居民住宅与贫民窟财务角色对比 来源:作者自绘)

表3 中外财税制度下的不同财务角色对比 来源:作者自绘

因此,由于中外财税制度的不同,从城市公共服务交易(建立和运营)的角度,城中村与贫民窟具有完全不同的财务角色(表3)。在直接税(自然人)为主体的国家,居民住宅等不动产可以独立完成城市公共服务交易的两个阶段循环,贫民窟在其中“免费搭车”。而我国以间接税(企业)为主体,居民住宅和城中村实际共同完成了城市公共服务交易两个阶段的循环。

城中村改造

理解城中村在运营阶段的“间接补贴者”角色,就能明白为什么不能将城中村当作和贫民窟一样的城市“肿瘤”。如果直接把城中村“摘除”,“间接补贴者”角色没有得到替代和弥补,公共服务的两阶段的循环就会被打破,城市也可能会因为“大失血”而“死”。目前正轰轰烈烈进行的城中村改造,尤其是成片改造——通过征拆整备土地进行增容卖地,正在让城市不断地“失血”。

图3 通往富人区的电线上挂满用以偷电输送贫民窟的钩子 图片来源:网络

首先是拆迁后产权重置,城中村是集体土地,征拆时城市政府常按照市场市价赎回集体产权,集体的“小产权”通过拆迁变“大产权”进行了“洗白变现”,这意味着城市政府无偿向城中村原住民出让城市股份,实际摊薄了商品房业主购买的物业价值。二是增容卖地平衡,随着拆迁征地补偿成本占比出让金比例愈发增加(甚至超过80%[12]),需要用越高的容积率去平衡[13]。加上房地产市场住宅用地融资是主要途径,超高容积率搭配大面积住宅用地普遍存在于目前大多数城中村成片改造方案中。如果是在广泛收取“房产税”的国家,土地(不动产)的增容、增值都会带来相应的税收(现金流)的增加支撑运营更多公共服务。但我国间接税的财税结构,成片改造后不仅不能新增税收(或仅获得极少税收),反而会消耗更多现金流用于新增人口的公共服务运营支出。同时大规模的城中村改造,服务产业企业的低成本住宅减少,用工成本上升,进一步压缩企业的利润空间,造成的后果就是企业给政府的税收减少。支出增加、收入减少,必然导致城市政府财政盈余减少,增加未来财政平衡的难度。

所以为了弥补城中村改造带来的损失,首先不能对其进行产权“洗白”,城市更新中以征拆-增容为核心的改造模式应该叫停,城中村转变“大产权”必须先补足地价(公共服务建立费用)。其次城中村改造后的房子可以转为缴纳房产税,补上其在运营阶段对税收“间接补贴者”的作用。同时探索“先租后售” 的低成本住房并进行广覆盖,替代城中村,保证低成本居住空间其对企业的重要补贴作用,维持城市公共服务运营的可持续。

结语

城市财税视角的分析表明,城中村不仅不是大多数规划师眼中的“肿瘤”,甚至“阑尾”都算不上,而是中国特定财税制度下具有重要城市功能的“器官”。如果这个角色不能得到有效替代和弥补,简单摘除城中村,不仅不能解决城中村的问题,还极有可能导致城市财政“大出血”,给城市公共预算造成持久性损伤。因此,城市更新中切忌在没有准备好的条件下一窝蜂大面积拆除城中村,为城市财政埋下不可逆的隐患。

引文与注释:

[1] 赵燕菁:城市的制度原型,城市化2.0与规划转型——一个两阶段模型的解释。公共服务包括基础设施(交通、给排水、电力、通信……)、公共安全设施(医疗、教育等服务设施以及国防、治安、消防、防卫……)等。

[2] 相比于债券等间接融资,这种直接融资方式就好比股票投资,赔赚都不用还,政府获得一次性资本的贴现之后并不需要还债,将这些一次性资金进行公共服务的建立,提升不动产的价值,投资人(居民或者企业组织)通过土地(不动产)升值获得回报。

[3] 城中村宅基地的分配标准政策实行“一户一宅”,村民依托村集体成员的身份无偿或者极低成本获得宅基地,这种获得土地的方式与城市的划拨用地类似。村民在获取宅基地时,无需像商品房那样缴纳70年的使用费,进行宅基地土地开发建设时,也只需缴纳很少的手续费(村民自己交或是村集体统一交)。相对于缴纳了70年商品房使用权费用的城市居民,以极低的成本甚至可以说是免费享受着城市公共服务。

[4] 2007-2016年国家统计局公报显示,居住支出占比为49%,意味着居民经常性支出近一半都是用于居住相关(租房和买房)开销。根据调查,2022年深圳城中村总数超过1700个,75%左右的常住人口住在城中村(约1300万人);东莞市租赁住房总量约52.63万套,其中城中村租赁住房共约42.9万套,占东莞租赁住房的81.56%。

[5] 这里的纳税人区分对象为缴纳者,而非承担者。例如增值税虽然本质是由消费者(个人)和销售者(企业)共同承担,但是由销售者(企业)缴纳,包含在卖出的物品的价格里,本文中即认为增值税的主要纳税人为销售者(企业)。税种囊括了2015-2019年《中国统计年鉴》中央和地方税收收入项下除船舶吨税和其他税收收入的全部项目。以企业和个人为双纳税主体的税种这类税收收入在总税收收入中所占份额较少,所以在计算整体份额时暂不考虑。

[6] 由于没有不动产税,就隐含了一个公共服务的交易条件:在使用权有效期内,该权利所有者无需缴纳公共服务的持续性维护费用。因此,商品房在第二阶段时期就没有办法产生税收等现金流为公共服务持续运营付费了,因为已经被提前资本化给贴现了,相当于土地出让时地方政府许诺了70年的无偿公共服务的售后服务。

[7] 我国在“土地金融”的融资制度下匹配设计了一套“土地财政”的间接税制度。按照这个制度,政府压低企业用地的地价、减免企业未来的税收,对企业前期的一次性投入(如地价)给予巨大补贴。而补贴来自于非工业用地(尤其是商住用地)的高地价——住宅用地越高的地价,意味着可以对企业补贴的力度和空间就越大,企业的成本越低,竞争力越强,创收越多,给城市缴纳的税收就越多。在巨大的补贴下,我国企业得以低成本在竞争中脱颖而出,和企业相关的税收递增,企业成为我国税收的主要来源。

[8] 根据李嘉图等价定理,国家通过征税和发国债的结果都是一样的,理论上羊毛都是出在羊身上。还国债利息的钱来自财政收入,而财政收入中最为重要的部分就是税收。等于是收公共服务使用者的钱,还给那些买债的人当利息,实质是一种税收转移。

[9] 据经合2012年资料显示,发达国家财产税收入占地方税收入总额比例较高,例如美国占80%,英国占93%。

[10] 本文中的财产税主要指的是物业税,即针对土地、房屋等不动产的财产税。

[11] 房产税是房产永久持有的一个基本保证,房产税的纳税人大多为拥有房地产的自然人和法人,贫民窟不具备合法性,基本没有房产产权,游离于纳税的范围之外。

[12] 2010年至2020年,每年我国用于城市开发建设的征拆补偿等成本性支出占土地出让金收入超过80%。数据来源:曾馥琳、吴锦海整理,警惕土地征拆的“印度化”。

[13] 为了确保获得的收益能够覆盖所有的成本同时用于建立公共服务,成片改造时最常采取“逆推成本”来计算容积率。首先城中村开发成本主要包括前期拆迁安置补偿、土地平整、回迁房建设等费用,然后依据当时土地市场的楼面地价与建设总量计算出城中村改造项目的可以覆盖成本又符合利益的容积率。

[14] 政府可以先用土地向银行做抵押贷款建设住宅,低租“租”给外来劳动人口,满足一定条件(例如持续就业)和一定年限(5-10年)之后用成本价(包括银行的利息和物业支出)将这套住房“售”给其租住的满足条件的外来劳动人口,他们已经连续缴纳的租金可以作为买房费用里的份额进行抵扣。外来劳动人口在较低成本租赁住房的同时,还能够像当初参与房改的居民那样,一定年限后拥有住房,留在城市创造更多的消费和税收。

责任编辑:吕义正
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