2月18日，2016年首次欧盟峰会在比利时首都布鲁塞尔举行。这次峰会将聚集两大议题，一个是各成员国能否就欧盟改革方案达成一致，另一个是欧盟将如何应对持续恶化的难民危机。这两大议题都关乎欧盟的前途命运。

英国首相卡梅伦公开提出欧盟改革的四个目标是卡梅伦首度全面公开阐述英国留在欧盟的条件。卡梅伦表示，如果欧盟能满足这些条件，他将全心全意推动英国留在改革后的欧盟，如果欧盟对英国上述条件充耳不闻，他将不排除英国通过举行公投，脱离欧盟的可能性。在欧洲深处危机之际，关于英国是否退欧的谈判使原本就不牢固的英欧关系正经历着巨大的考验。

卡梅伦在欧盟峰会上

争执的焦点

欧洲央行的监管问题

目前就草案难以达成一致的症结在于，英国要求欧盟解决银行监管问题，卡梅隆希望英国的金融公司可以免于遵循欧元区的银行规则。因为欧盟复杂的监管体制影响到许多的英国公司。

对此，欧洲理事会主席图斯克提议：“欧元区银行业法规可以让欧元区以外的国家自由选择。非欧元区国家对于影响自身的问题可以发声，在紧急决定方面则没有否决权或是延后决定权”。

然而，英国认为“非欧元区国家应该获得特定机制，有重大疑虑时，可以触发该机制，英国银行业不能被欧洲央行挟持”。但法国和德国等欧盟成员国反对这项改革，他们认为“为防止金融系统陷入混乱，英国需与欧盟其他国家遵守同样的规定，不能仅对英国银行业进行特殊照顾”。

欧洲移民的社会福利问题

英欧双方争执的另一个焦点在于，英国要求限制来自其他欧盟国家移民的工作福利，但欧盟其他成员国认为这违背了欧盟内人员自由流动的基本原则。

在欧盟经济表现普遍不景气的大背景下，英国经济表现则相对强劲，吸引了欧洲各地移民源源不断地涌入英国。大量的移民不仅分享了英国公民的公共资源，更分流了英国人的就业机会。英国政府希望降低纳税人的疑虑，因为英国国民担心其他欧洲国家的劳工会抢夺医疗、社会和儿童福利。于是，卡梅伦的限制移民措施便在这样的背景下出台了，其核心内容就是限制欧洲移民在英国享受福利。还包括阻止新加入欧盟的经济落后国家的公民到英国工作等一系列限制移民措施。

卡梅伦希望通过这些措施继续向欧盟施压，推动欧盟改革。但欧盟认为，“欧盟国家公民有权在欧盟范围内自由地迁徙、上学、工作。这是欧盟的底线，不能丢。”为了打破僵局，欧盟提出了“紧急刹车”谈判条款。欧盟向英国承诺，当英国的国家福利体系因为移民规模而受到严重压力，处于“紧急”状态时，可以采取紧急措施，“刹住”来自其他欧盟国家移民的工作福利。但英国方面对此并不满意。欧盟表明可能会有些让步，但不是针对已经在英国工作的欧洲人。

欧洲难民问题

根据欧盟官方网站发布的消息，本次欧盟峰会主要着眼于回顾欧盟为应对难民危机已经采取的措施，围绕人道主义援助、外部边境管控、欧盟和土耳其行动计划的实施，以及开设难民热点中心等问题进行讨论。

不过，这次峰会出台新政策的可能性不大。但欧洲难民危机会引发欧盟内部出现分裂现象，正如去年爆发的欧洲难民问题和巴黎恐怖袭击事件让英国国内的保守主义情绪升温，“退欧论”的分贝大幅提高。欧洲难民危机已成为欧洲一体化进程面临的巨大考验。

英国意欲退欧，究竟为何？

纵观历史不难发现，英国当局的退欧言论绝非偶然。疑欧主义使英国远离欧洲，而实用主义又让英国留在欧洲，两种力量的合力导致它与欧盟若即若离。这也说明了英国与欧盟关系的复杂性具有历史、政治及现实等多方面原因。

英国拥有与欧陆其他国家相异的地理条件和历史背景。岛国的地理文化和历史使得英国拥有了根深蒂固的疑欧情绪和观念。著名的英国政治家艾登曾经说过：“我们的历史首先是一部海岛史，无论现代武器和战略能施加什么影响，我们在思想和传统上仍是岛国之民。”英国历史上的光荣孤立政策、二战后丘吉尔所推行的三环外交，乃至加入欧洲共同体之后的疑欧情绪都与之紧密相关。此外，英国社会普遍具有传统的大国心态。

英国与欧盟的政治策略相左

英国对欧洲一体化的政治态度是相当独特的。当欧洲一体化符合国家利益时，英国是一个积极的推动者，反之就会成为一个旁观者、甚至阻挠者。目前，英国政府的对欧政策是既不全盘接受欧盟又不愿从欧盟中退出，其基本着眼点与立足点是本国的国家利益。

由于历史经验和政体模式的差异，英国与欧陆国家在主权问题上存有明显分歧。英国始终关注的重要问题之一就是一体化对成员国主权的威胁和破坏，英国政府对欧洲保持距离的一个持续因素就是对放弃主权的担忧与反感。然而，欧洲一体化的目标在于组成具有超国家集权性质、以政治一体化为最终目标的欧洲共同体，面对这样的矛盾英国的态度非常清楚：决不放弃本国的主权独立，坚决维持政府间合作形式的欧洲一体化而反对联邦主义的超国家实践。

英国与美国的特殊关系

英国的经济政策与社会福利制度的演变与欧洲大陆国家差异很大，这也是解释为什么近年来英国在欧盟中日益孤立的主要因素。在经济上，英国的经济结构更接近美国，甚至经济周期更多的时候是与美国同步，而不是与欧洲大陆国家同步。即使英国加入了欧共体之后也始终如此，果断地推行减少国家干预的自由市场经济政策，这与大多数欧洲大陆国家所推行的、并成为欧盟主导原则的社会市场经济政策形成冲突。

在政治上，二战时期建立起来的英美同盟在战后得到继续保持。英国维持英美同盟的目的在于，希望借助超级大国美国的影响力，在英联邦国家和欧洲范围内保持自己的领导地位，这使其不断徘徊于大西洋联盟与欧洲联盟之间。

英国自身利益的需要

英国深知，欧盟的一体化进程有了长足的进展，超国家一体化性质大为强化。所以，如果不采取协商甚至妥协的态度，最终损害的只能是英国自身的利益。但英国在争取利益诉求的经验中明白，没有一个成员国能够在每件事务上都使自己的要求得到满足，但至少能得到某些收获：如取得统一货币的选择例外权、拒绝参与社会宪章、退出欧洲汇率机制、不是申根协议的成员国等。因此英国在许多重要的政策领域中拒绝采取与欧盟其他成员国协商合作的态度：如评审《马斯特里赫特条约》的政府间会议、疯牛病危机的处理、工作小时指令的争执等。

在对欧洲一体化的发展方向和性质等原则性问题上，英国领导人的基本立场并无太大差别。英国在欧盟中的地位独特，使欧盟的超国家一体化性质有所减弱，从而客观上增加了英国与欧盟讨价还价的能力和地位。

原本就对欧盟持怀疑立场的英国民众，继欧债危机之后，难民危机爆发使“疑欧”观念正演变为“退欧”思潮。在执政的保守党内部，疑欧与反欧势力正在壮大和集结，要求英国与欧盟“拉开距离”的议员人数越来越多。

“亲欧派”认为，欧洲政治上的分裂阻碍了经济一体化进程，政治决定可以阻碍或拖延欧洲一体化，却不能停止其长期进程或根本改变其方向，欧洲一体化是一个累积的、不可阻挡的导致日趋深化的政治经济联盟。“疑欧派”则主张英国应根据世界经济的变化奉行开放的贸易和投资政策，而不应把自己同一个限制性的、保护主义的欧洲经济集团过紧地拴在一起。

在既不能得罪本党议员、更不敢公开违背“民意”的情况下，卡梅伦政府却也深知英国不能对欧盟轻易言“退”，因此不得不尽力在民众情绪和欧盟压力之间保持平衡。

英国退欧可能产生的后果

尽管难民议题仍是欧洲联盟今年的最大挑战之一，但英国退欧是欧盟不得不面对的新挑战。这可能是一场不计后果的赌博。短期内将导致市场混乱，长期来看，不利于英国和欧盟的经济政治发展。英国退盟可能是一个双重悲剧。

在经济上，一方面，英国的经贸安排将不必受制于欧盟，还可帮英国省去每年接近100亿英镑的欧盟预算“摊派”费，国家每年能节省80亿英镑的净预算分摊额。从欧洲统一农业政策中解放出来后，英国的食品会更加便宜。如果脱离统一市场的话，英国能摆脱恼人的劳工指令。伦敦金融城不必为繁重的金融交易税和恼人的欧洲金融法规而担忧。

但另一方面，这些好处同脱欧的代价相比是九牛一毛。欧盟是英国最大的贸易伙伴，英国有近一半的贸易进出口有赖欧盟，数百万个就业岗位与欧盟息息相关。双方的经济依存度高，真要脱欧“单飞”，会引起市场动荡，英国和欧盟经济和政治将长期疲软。

在政治方面，如果退欧，英国不必继续参与欧洲政治一体化进程，无需继续向欧盟“让渡”主权和立法权，但同时英国将丧失参与欧盟内部事务决策的权利，英国的国际地位也将受到影响。脱离欧盟还将使英国可以完全掌控自己的移民政策，但欧盟其他成员国也有理由对当地的英国移民“区别对待”。此外，苏格兰地区一直有“亲欧”倾向，英国脱离欧盟或将激发新一轮苏格兰独立思潮。

对于欧盟来说，若英国真的诉诸公投、决定离开欧盟，欧盟的成立基础将一夕崩溃。英国是欧盟的第二大经济体，为欧盟财政作出不可或缺的贡献。英国也是安理会常任理事国之一，在其他国际组织和机构中也占有重要地位，欧盟对其还多有借重之处，如果欧盟真有争当世界一极的雄心，在国际事务中还少不了英国的参与。

英国退欧的可能性取决于不同层面的态度

英国的态度

英国的整体思路是想继续留在欧盟内部，但要保持相对独立的决策性和自主权，尤其是在经济、双边贸易等方面的独立性，以在欧盟框架内分享利益蛋糕的更大部分。对于英国政府来说，一方面要借着内部反对欧盟的声音，从欧盟拿到或保持之前一些比较特殊的地位和权利，但同时又不能把要求提得过高，否则会引起欧盟内部的反对，导致和欧盟的谈判出现某种僵局。在全球经济放缓的大背景下，大部分英国公众即使真的对欧盟没那么支持，但也不见得将脱欧作为选择，因为他们担心退出欧盟后的经济风险。英国一旦退欧，意味着前途未卜，这只会带来更大的不确定。

各成员国的态度

英国屡次闹腾，只能让它在欧盟的处境更加尴尬，甚至被边缘化。欧盟成员国的首脑们已习惯于英国的独立态度。英方的发言常常被待以一种尊敬的沉默、聆听，然后则被忽视。各成员国对英国的信任和尊重被不断地侵蚀。

欧盟成员国对英国似乎正在把退欧的威胁当做谈判砝码的做法表示不满。特别是卡梅伦对限制欧盟移民就业福利的坚持，尤其受到波兰、捷克、匈牙利与斯洛伐克反对。因为这种限制被认为是对欧盟其他国家公民的歧视性对待。曾经释出善意的德国总理默克尔也设下前提，表示愿意协助英国推动改革，但不能撼动欧洲一体化的成就。意大利认为，英国需要做出永久性的决定：到底是想留还是想走？法国也认为，英国退出欧盟将意味着欧盟“不可逆转解体”的开始。

当然，没有一国希望与英国挥手言别，他们更希望的是和解。从目前主流的政治声音来看，各方还是朝着能合则合的方向努力着。

欧盟的态度

虽然欧盟认为，英国没有在欧洲一体化进程中尽力：它不是欧元区国家，却要求货币政策自由；它不是申根国家，却希望从布鲁塞尔索取一些权力。但如何避免造成英国与欧盟两败俱伤，将考验欧盟领导人的智慧。

欧盟组织内部的多位领导人都已表示，希望英国继续留在欧盟，这样才是符合英国和欧盟共同利益的明智之举，同时表示愿意在一定程度上与英国进行协商。欧洲议会议长舒尔茨向卡梅伦首相明确承诺，一旦欧盟与英国达成协议，欧洲议会将立即展开立法进程，力图尽快完成立法进程，欧洲议会将竭尽所能支持最终达成的合理化议案，但是很显然，他无法确保未来协议的完全通过。

英国与欧盟总是努力在维护主权原则与灵活对待主权让渡之间寻求某种平衡，但做到这一点实属不易。尽管如此，欧盟及成员国领导人仍然同意与英国一道密切合作，争取在峰会期间就改革要求达成令英国和欧盟都满意的结果。因为双方内心都十分清楚，离开欧盟的英国不可能甩开包袱、一飞冲天，而失去英国的欧盟，其影响力会大打折扣。但最后的结果还要看双方妥协的程度，英欧现处于讨价还价的微妙阶段，不同观点之间将有一个复杂的博弈过程。

可以预见，未来欧洲一体化的发展会涉及到更具实质性的主权让渡问题，这会使英国面临日益增大的压力。尽管主权问题不至于引发严重危机，但欧盟对英国的制约作用仍不容忽视，至少欧盟的态度是相对灵活的。相应地，随着与欧盟谈判的展开，英国政府的立场也会逐渐明确，欧盟和英国未来的关系或趋向平衡发展。未来只要欧洲的一体化进一步发展，英国继续融入欧盟的进程也将难以逆转。

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