【文/观察者网 徐乾昂】今天（13日），备受瞩目的《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见 国办发[2018]52号》（以下简称52号文）正式对外印发。相比15年前的81号文，新版意见对申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等12道“门槛”进行了提高。其中最引人关注的，要数地区生产总值GDP的指标要求从原有的1000亿元变成了3000亿元，翻了三倍。

基于这些改动，今年的52号文让一些城市“地铁梦碎”。兰州、乌鲁木齐、呼和浩特等省会首府因不达标，不再具备承建地铁的条件。

而中央对地方政府基建项目收紧批准并非毫无迹象：去年就有多条地铁项目在批准开工的情况下被叫停。对此，不少分析人士认为，发改委对基建项目采取了愈加审慎的态度，是为了进一步抑制地方的投资冲动，进一步规范地方交通基础建设投资，从而规避“地方债务问题”的风险。

注：52号文的成文时间是6月28日，发文时间为7月13日 图自国务院

“地铁梦碎”

在52号文件公布前，有关标准仍是沿用2003年下发的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（国办发[2003]81号）》，其中对申建地铁城市的要求是：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上。

而今年的52号文对申建地铁的城市相关标准的要求变为：一般公共财政预算收入在300亿元以上，地区生产总值3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。对GDP和财政收入的要求均是15年前的3倍。

对比国家统计局于今年1月公布的“2017中国城市GDP百强榜”，排名77（含77）以后的城市因年度GDP不足3000亿元，已丧失申报地铁建设的资格。

2017年GDP不足3000亿元的城市（不含100强以外）

其中就包括甘肃省省会兰州（2445亿元）以及新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐（2799亿元）。

另一方面，因市区人口未达到“300万”而不能申请修地铁的城市有：兰州、洛阳、呼和浩特、南通、福州以及包头。

债务水太深，地铁不再热

地铁是地方基建中重要的组成部分。与公路项目不同，地铁的高额建设资金一般由市级财政负担。

国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平曾在去年指出，2015年以来地铁建设热很大程度上来源于2015年-2016年上半年中国经济增长所面临的压力。而在2016年下半年以后，特别是2017年，中国经济已经呈现了稳中向好的态势，在这一背景下，防控风险，特别是债务风险成为了2017年的主题。

也正是从2017年开始，财政部接连出台了50号文、87号文用以规范地方政府举债融资以及政府购买服务。地方融资平台和金融系统对此都做出了不同程度的调整。

经济观察报曾援引一位交通基建方面人士对，对方表示，在财政、金融系统监管接连加强的前提下，负责项目审批的发改委对个别基建项目也同样采取了审慎的态度，这进一步抑制了地方的投资冲动，进一步规范了地方交通基础建设投资。

这也是为什么“一些城市在去年获准修地铁，但项目在同年即被叫停”的原因。其中就包括这次“落榜”的包头。

包头地铁项目曾在2017年5月获批开工，项目总投资超过300亿。不过根据公开信息显示，包头市2016年全年一般公共预算收入271.2亿元，全年一般公共预算支出415.2亿元，完全无法实现收支平衡，差额为上级政府的转移支付。而地铁项目投资远远超过相关规定要求地铁建设资本金占财政收入的比重。

包头地铁项目于2017年5月开工，同年8月被叫停 图自界面新闻

这种当地财政收入与基建项目金额的不匹配，为地方政府带来了沉重的财政负担。考虑到目前国内能达到盈亏平衡的地铁线路不足10条，包头市在地铁建成以后很有可能会面临持续的巨额亏损。

3个月后（2017年8月），包头地铁项目被叫停。

盲目投资城市轨道，加重地方债务负担

而包头市仅仅是一个个例，咸阳市和武汉市均在去年年底表示，“轨道交通的建设规划未能获得国家发改委的批准”。

此外，这次的52号文中可以看出中央对地方政府的“债务问题”关切程度。

今年3月，国家发改委正就《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（草案）》广泛征求意见，对申报地铁的地方政府的债务率、财政出资比例做出了“细到百分比”的要求。根据相关文件透露，国家已批复建设规划的43个城市中，有9个城市的地方未能达到“债务率”的要求：南宁、呼和浩特、包头、昆明、西安、兰州、沈阳、哈尔滨、贵阳。

而在最终发布的版本中，52号文开头就写到：由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，一定程度上加重了地方债务负担。

对于这个问题，前任央行行长周小川曾于去年10月17日作出过总结。他在国际货币基金组织和世界银行的年会上说道：

“关于债务问题，应当看到，在城镇化过程中，存在财政透明度不高、政府间财政关系有待理顺、缺乏明确的财政纪律约束地方政府等问题，因此金融市场对地方政府债的定价存在扭曲，向地方政府融资平台提供贷款的定价也存在扭曲，这导致商业银行和金融部门低估了地方政府财政风险。”

但他同时也说：

“相信这些问题会逐步得到解决，金融市场会变得更加透明、健康。今年7月（指2017年7月）召开的全国金融工作会议也强调要重视政府债务风险，同时也应看到，与私人部门债务和外债相比，政府债务风险较低，我们将通过推进财政改革积极应对有关问题。”

52号文“划重点”版 附原文

相比原来的81号文，52号文主要有12项变动，财联社整理如下：

1、“人口”300万以上没有改变，但把“城区人口”变为“市区常住人口”；

2、地区生产总值，地铁的门槛由原来的大于等于1000亿元，变为大于等于3000亿元；轻轨的门槛由原来的大于等于600亿元，变为大于等于1500亿元；

3、一般公共预算收入，地铁的门槛由原来的大于等于100亿元，变为大于等于300亿元；轻轨的门槛由原来的大于等于60亿元，变为大于等于150亿；

4、初期客流负荷强度，81号文未提及，52号文要求地铁大于等于0.7万人/日/公里，轻轨大于等于0.4万人/日/公里

5、资本金比例，52号文明确了政府财政性资金比例：除规划明确采用特许经营项目外，财政资金不低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。

6、规划期限，52号文有要求了，要求5-6年；

7、需要编制建设规划调整情况：81号文要求变化15%，52号文要求增幅20%；

8、新编建设规划要求的条件，81号文无要求，52号文要求实施最后一年或完成投资70%；

9、有轨电车，81号文无要求，52号文提出省级发改部门负责审批；

10、地方政府债务，81号文无要求，52号文严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债，列入政府债务风险的城市，暂缓审批新项目；

11、轨道交通企业债务，81号文无要求，52号文要求负载率过高，暂停开工新项目；

12、责任主体，81号文无要求，52号文要求国家统筹、省负总责、城市主体。

以下是国办发〔2018〕52号文原文：

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干。《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）印发以来，我国城市轨道交通总体保持有序发展，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。但同时，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，促进城市轨道交通规范有序发展，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，按照高质量发展的要求，以服务人民群众出行为根本目标，持续深化城市交通供给侧结构性改革，坚持补短板、调结构、控节奏、保安全，科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件，有序推进项目建设，着力加强全过程监管，严控地方政府债务风险，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应，实现规范有序、持续健康发展。

（二）基本原则。

量力而行，有序推进。坚持实事求是，从实际出发科学开展前瞻性规划研究工作，以城市财力和建设运营管理能力为实施条件，合理把握建设规模和节奏，切实提高城市轨道交通发展质量，确保与城市发展水平相适应。

因地制宜，经济适用。坚持近远期结合，统筹考虑交通、环境、工程等各方面因素，选择适宜的轨道交通系统制式和敷设方式，宜地面则地面、宜地下则地下，合理确定建设标准，着力提高综合效益。

衔接协调，集约高效。坚持多规衔接，加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，集约节约做好沿线土地、空间等统筹利用，发挥轨道交通对城市交通运输发展的支撑引导作用。

严控风险，持续发展。坚持底线思维，牢固树立安全发展理念，强化城市政府主体责任，加强安全生产和运营管理，加大防范化解地方政府债务风险工作力度，进一步推动城市轨道交通建设、运营模式创新，增强可持续发展能力。

二、完善规划管理规定

（三）严格建设申报条件。城市轨道交通系统，除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。引导轻轨有序发展，申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。以上申报条件将根据经济社会发展情况按程序适时调整。

（四）强化规划衔接提高建设规划质量。城市政府根据城市总体规划、土地利用总体规划、城市综合交通体系规划，合理制定城市轨道交通线网规划，确定城市轨道交通近期建设线路，加强对居民区、商业区、交通枢纽等客流密集区域的覆盖，做好城市轨道交通规划线路沿线土地预留和控制，防止其他建设对城市轨道交通走廊空间的侵占。在此基础上，根据相关规划和城市发展需要、财力等情况制定城市轨道交通分期建设规划，规划期限一般为5—6年。建设规划要合理选择轨道交通系统制式、敷设方式，科学确定建设规模、项目时序、资金筹措方案，确保建设期和运营期的政府支出规模与财力相匹配，着力提升投资效益。强化城市轨道交通与其他交通方式的衔接融合，城市轨道交通规划要与国家铁路、城际铁路、枢纽机场等规划相衔接，通过交通枢纽实现方便、高效换乘。要加强节地技术和节地模式创新应用，鼓励探索城市轨道交通地上地下空间综合开发利用，推进建设用地多功能立体开发和复合利用，提高空间利用效率和节约集约用地水平。编制城市轨道交通建设规划时，应同步组织开展规划环境影响评价，由生态环境主管部门按程序审查环境影响报告书。要统筹城市轨道交通建设与人才培养，将人才培养和保障措施纳入建设规划。

（五）严格建设规划报批和审核程序。省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审，按程序向国家发展改革委报送建设规划。城市轨道交通首轮建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案。国家发展改革委、住房城乡建设部要会同有关部门按照职责分工严格审核把关，未达到城市轨道交通建设申报条件的建设规划一律不得受理；对符合申报条件的建设规划，要认真审核规划建设规模及项目资金筹措方案，确保建设规模同地方财力相匹配。省级政府有关部门要进一步强化初审责任，确保城市财力、负债水平、建设规模、建设方案、项目时序等符合相关规定和规划要求。

（六）强化建设规划的导向和约束作用。已经国家批准的城市轨道交通建设规划应严格执行，原则上不得变更，规划实施期限不得随意压缩。在规划实施过程中，因城市规划、工程条件、交通枢纽布局变化等因素影响，城市轨道交通线路功能定位、基本走向、系统制式等发生重大变化的，或线路里程、地下线路长度、直接工程投资（扣除物价上涨因素）等较建设规划增幅超过20%的，应按相关规定履行建设规划调整程序。建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。

三、有序推进项目实施

（七）规范项目审批。城市轨道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划，按照相关程序审批（核准），未列入建设规划的项目不得审批（核准），严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。已审批（核准）建设城市轨道交通项目的城市要合理把握建设节奏，着力优化项目设计，合理控制工程造价，有效降低工程总投资。城市政府和相关企业不得不顾条件提前实施项目、随意压缩工期，对前期工作未完成、建设条件不具备、遇有特殊工程地质灾害且不能保证施工安全的项目，应根据实际情况暂缓实施，建设工期可相应顺延。有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准），并做好与相关规划的统筹衔接。

（八）强化项目建设和运营资金保障。城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金。支持各地区依法依规深化投融资体制改革，积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目，鼓励开展多元化经营，加大站场综合开发力度。规范开展城市轨道交通领域政府和社会资本合作（PPP），通过多种方式盘活存量资产。研究利用可计入权益的可续期债券、项目收益债券等创新形式推进城市轨道交通项目市场化融资，开展符合条件的运营期项目资产证券化可行性研究。

四、强化项目风险管控

（九）严控地方政府债务风险。进一步加大财政约束力度，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批（核准）；对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。城市政府要合理控制城市轨道交通企业负债率，对企业负债率过高的应采取有效措施降低债务，并暂停开工建设新项目。

（十）坚守安全发展底线。把安全作为发展城市轨道交通的生命线，落实城市政府和企业安全责任，严格安全准入，强化勘察设计，强化源头管控。建立健全施工企业和业主企业安全生产管理制度，加强安全生产标准化建设。落实企业的人才培养主体责任，深化产教融合、校企合作，提升从业人员素质。强化城市政府安全监管执法，逐步形成覆盖城市轨道交通项目建设运营全过程的风险管理机制，坚决防范重特大生产安全事故发生。

五、完善规划和项目监管体系

（十一）加强监管能力建设。健全部门间协同联动监管机制，国家发展改革委、住房城乡建设部等有关部门要建立城市轨道交通监管数据库，加强信息共享，运用大数据等技术手段提升监管水平，发挥行业协会作用，及时动态掌握城市轨道交通建设规划实施情况。省级政府有关部门要强化属地监管责任，城市政府有关部门要按权责明确责任分工、加强监管。地方政府要建立常态化安全检查制度和重点工程检查、抽查制度，加强项目稽察，强化工程质量终身责任制，完善城市政府负责的项目竣工验收制度。国家和省级发展改革部门要完善建设规划实施的中期评估机制，建立建设规划执行情况和建成投运线路经济社会效益分析的后评价机制。

（十二）建立健全责任机制。坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则，明确有关部门和地方政府责任。国务院有关部门要加强对城市轨道交通规划建设工作的统筹和指导，省级政府有关部门对建设规划实施履行全过程监管责任，城市政府对项目建设和本级政府债务风险管控负主体责任。建立健全责任主体信用记录，将违规信息纳入全国信用信息共享平台，建立“黑名单”制度，对规划编制、评估、审查、项目设计等单位未履行相关职责并造成重大影响的，实行警示、禁入等联合惩戒措施；对违法违规审批、建设城市轨道交通项目的部门、企业及其责任人，要依法依规追责问责。

本意见自印发之日起施行。《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）同时废止。

国务院办公厅

2018年6月28日

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