宋微:从3500亿美元到3.5亿美元,这就是拜登的诚意?

来源:观察者网

2022-12-20 07:31

宋微

宋微作者

北京外国语大学国际关系学院教授

【文/北京外国语大学国际关系学院教授 宋微】

为了改变“山姆大叔”在非洲一贯“另有所指”的固化形象,拜登可谓做足了努力。

12月13-15日的美非峰会,拜登政府邀请了49名非洲国家领导人赴华盛顿参加美非峰会。此次峰会是美国时隔八年再度重启的机制。为此,拜登政府甚至比非洲更加对峰会充满期待,在议程设置和会议安排上也做足了准备和安排,以期获得非洲的好感。

但可惜的是,拜登政府的诚意实在略显不足。

美非峰会极力掩盖竞争逻辑

此次峰会在议程设置上极力掩盖竞争逻辑。二战以来,美国对非洲战略一以贯之的逻辑是,以应对非洲以外势力竞争为出发点,表现在冷战期间将苏联和古巴视为战略对手,凡是苏、古支持的非洲政治势力,都是美国必除之而后快的。

冷战结束后的头十年,美国认为在非洲已经失去了战略竞争对手,因此对非援助一度下降,导致非洲度过了“失去的十年”。2000年后,随着中非合作论坛的启动,中国和非洲的发展合作取得了举世瞩目的成就,导致美国不得不重新锁定非洲。

这些非洲国家都心知肚明,也自然对美国没什么好感。为此,拜登政府在这次峰会主题的设计上花了一番心思,将会议主题聚焦在公共卫生、气候变化等发展议题,并在长达34页的峰会议程草案中避免提及“竞争对手”——“中国”没有出现,“俄罗斯”仅提到两次。最大限度的避免勾起非洲不好的记忆,不让非洲觉得自己再度成为美国与他国竞争的战场。

但是,此举也引发了美国外交高层的激烈辩论。反对者认为,这固然展现了美方“不想疏远非洲伙伴”的良好愿望,但是对于中国和俄罗斯在非洲的巨大影响力选择性忽视、甚至避而不谈,无异于将美国对非战略置于“外交钢丝”之上,一旦踩空,后果不堪设想。

然而美国高层的担心确有必要,会议一开始“中国”在非洲的影响力就被频繁提起,因为这是美国对非外交决策关注的最重要变量,绕也绕不开。对于美国高层来说每个议题领域都有中国因素要分析和应对,竞争逻辑早已成为美国对非政策制定的基因密码。

图1:冷战后美国对非洲的援助 单位:百万美元 数据来源:OECD.DAC

从3500亿美元到3.5亿美元

调门上大肆渲染非洲经济价值。在12月14日召开的美非工商峰会上,拜登上来就深情回顾了他作为奥巴马副总统时召开工商峰会的场景,并高调宣布“非洲的繁荣对于美国和非洲都非常重要”。

美国已经预见到非洲对全球贸易和投资的重要性将显著增加,因为到2050年,非洲的年轻人口将增加一倍,达到25亿人,占世界人口的四分之一以上,非洲的商业和消费市场将达到16万亿美元。随着非洲大陆自由贸易区(AfCFTA)的建成,非洲正在成为世界上最大的单一市场。

为此,美非工商峰会设定了四个分议题:美非贸易与投资关系的未来、非洲基础设施和能源转型的融资、加强非洲粮食安全,以及推动数字互联互通,涵盖了美国关注的方方面面。

即便如此,非洲对于美国企业的市场吸引力不足却是不争的事实。仅以数字领域为例,拜登当天宣布了《非洲数字化转型倡议》,“(我们)与国会合作,投资3500亿美元,以促进近5亿美元的融资,确保更多的非洲人能够参与数字经济。”

不过,在随后白宫官网公布的拜登讲话实录文字中,拜登所说的“3500亿美元”变成了“3.5亿美元”,也就是他讲话中提到的350这一数字的单位——“十亿”(billion)被打上了删除线,重新改成了“百万”(million)。

可以说,一场乌龙实则投资缩水,这对于弥补非洲的数字基础设施缺口来讲也实在是杯水车薪。

而反观中国,基础设施领域一直是中国对非洲的重点支持领域,以去年为例,中国提供给布基纳法索的一个“智慧布基纳法索”项目的优惠贷款就达到9000万美元。该项目已于2021年正式开工,将在布基纳法索全国铺设2200公里光纤网络;中国援建的巴基斯坦—东非海底光缆也正在稳步建设之中,该光缆将经吉布提,连接巴基斯坦与肯尼亚,还将通过陆地光缆系统连接欧洲,为非洲和中亚地区构建全新的数字高速公路。

据统计,中国为非洲建设了一半以上无线站点及高速移动宽带网络,累计铺设超过20万公里光纤,帮助600万家庭实现宽带上网,服务超过9亿非洲人民。

图2  2004—2020年非洲、亚洲、拉丁美洲及加勒比地区(LAC)3G和4G网络人口覆盖率

资料来源:OECD,https://www.oecd-ilibrary.org/development/africa-s-development-dynamics-2021_0a5c9314-en.

550亿美元援助背后的政治考量

对于非洲的发展关切恐难到位。尽管在会议第一天美国就宣布了未来三年对非洲提供550亿美元援助来支持非洲落实“非盟2063愿景”,并向IMF提供210亿美元贷款来帮助中低收入国家应对财政困难。这与美国近年来对非洲年均100亿美元的援助体量相比,算是大幅提升了对非洲的援助支持。

然而应该注意到的是,美国对外援助的审批流程十分缓慢,现在的承诺到三年之后才有可能交付,而这550亿美元的援助有多少是把正在进行的援助计划纳入其中,新瓶装旧酒,就十分难说了。

此外,对于最终能获得多少美国的援助,恐怕也要看非洲国家的政治表现了。  

拜登在峰会上宣布支持联合国安理会常任理事国增加一个非洲国家,并支持非盟加入二十国集团(G20)。看似在外交话语上极力凸显美国对非洲参与全球治理的支持,实则不然。

G20目前汇聚了主要发达经济体和新兴市场经济体,是2008年全球金融危机后目前最有效的全球经济治理工具,而现在南非是其中唯一的非洲成员。非盟的加入当然是好事,也是早前中国和印尼等新兴国家倡议支持的。但是美国此时宣布对非盟的支持,却另有考量。

在全球保护主义盛行的大背景下,美国外交中孤立主义和冷战思维逐渐占据上风。应对非洲问题也重现了冷战期间战略竞争的态势,将中俄视为主要竞争对手,要求非洲国家站队美国。

美非战略将进一步加剧非洲发展风险

非洲却有自己的外交考虑,半个世纪以来的美非交往并没有帮助非洲实质性的解决发展难题。因此,在一些问题上的表态,非洲并没有紧紧跟随美国。

例如,近来围绕俄乌冲突的表态上,有不少非洲国家拒绝跟随西方孤立俄罗斯。2022年7月乌干达总统穆塞韦尼在会见来访的俄外长拉夫罗夫时,就赞扬俄罗斯是反殖民主义斗争的“伙伴”,并直言“我们不愿成为他人之敌的敌人”,导致美国大为光火。而且在对待美国发出的“不要与俄罗斯进行经济合作”的警告,一些非洲国家也置之不理。

基于此,美国不得不加强对非洲的政治影响,2022年8月公布的《美国对非战略》首次强调了非洲投票权对美国的重要性。而支持非盟加入G2O则是让非洲国家在国际安全、国际格局、大国竞争的层面上选边站队的实质性一步。

尽管美国一再掩饰美非峰会的战略竞争本质,然而非洲国家却早已见怪不怪。耽于美国的政治压力,非洲49国只能陪着美国完成外交“秀”,但是美国对非洲战略将进一步加剧非洲的发展风险却是不言而喻的。

多年来,西方国家总是单方面将非洲拖入与中俄的“地缘政治斗争”,不是迫使非洲国家放弃所谓“有问题”“危险”的中方基础设施投资,就是炮制“债务陷阱”。这对于当前遭受新冠疫情消极影响的非洲更是雪上加霜。

美国一方面强势要求中国减免欠发达国家债务,同时却没有加大对非洲的发展支持,非洲国家不得不去国际资本市场上举债,导致了更加严重的债务负担。继赞比亚成为疫情发生以来第一个主权违约的非洲国家之后,更多的非洲国家陷入了财政困境。如何摆脱做“棋子”的命运同时又能获得发展筹资,深度考验着每个非洲领导人的政治修为。

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责任编辑:郭涵
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