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田士臣:美国刺杀苏莱曼尼违反国际法吗?

2020-01-19 08:08:10

【文/“中国论坛”特约作者田士臣】最近,美国刺杀伊朗军事指挥官卡西姆·苏莱曼尼(Qassem Soleimani)一事在各国政界引发了热议,地缘政治和国际安全领域的学者们也加入了讨论。有人会质疑伊朗对美军基地实施报复的合法性,不过仍有很多人谴责美国对伊朗军事指挥官的刺杀是在“公然违反国际法”。即便如此,人们并未就此事涉及的关键法律问题展开具体讨论。无论是从国内法还是国际法的角度来看,从“诉诸战争的权利”(Jus ad Bellum)到“战争法规”(Jus in Bello),美国的刺杀行为已经严重违反了多项国际法原则。

英文媒体“中美聚焦”网站2020年1月9日刊发国观智库副总裁兼国际军事行动法研究中心主任、“中国论坛”特约专家田士臣撰写的评论文章:《美国刺杀苏莱曼尼违反国际法吗》

在国际法的框架内,我们应该提出的第一个问题是:使用武力来攻击第三国的高级军事领导人是否合法呢?《联合国宪章》第2条第4款规定:“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立”。

这一规定仅把如下两种情况视为例外:

其一是在单独或集体防卫中根据《联合国宪章》第51条(具体内容是“联合国任何会员国受武力攻击时,在安全理事会采取必要办法以维持国际和平及安全以前,本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。会员国因行使此项自卫权而采取之办法,应立向安全理事会报告,此项办法于任何方面不得影响该会按照本宪章随时采取其所认为必要行动之权责,以维持或恢复国际和平及安全”——观察者网引自联合国官方中文网站)可以使用武力。

其二是根据《联合国宪章》第42条(第41条内容为“安全理事会得决定所应采武力以外之办法,以实施其决议,并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝”,第42条内容为“安全理事会如认第41条所规定之办法为不足或已经证明为不足时,得采取必要之空海陆军行动,以维持或恢复国际和平及安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事举动”——观察者网引自联合国官方中文网站)所涉及的集体强制性措施且经联合国安理会授权可以使用武力。

由于联合国安理会并未授权给美国进行此次对苏莱曼尼的斩首行动,美国实施此次行动的唯一法律依据便是“根据预判进行的自卫”,或者用美国的话来说是所谓的“预防性自卫”(anticipatory self-defense)。

在国际法中,对“自卫”的具体定义是:抵挡武装进攻(fending off an armed attack)的行为。然而,我们似乎无法把美国的斩首行动归入“自卫”行为之列,因为并没有证据能够证明美国正受到来自伊朗的武装进攻的威胁。而且,即便美国实施自卫,其具体行为也必须是在必要限度之内且与所受到的威胁程度相称。

2019年6月,一架美国无人机被伊朗军方击落。作为回应,美国本打算对伊朗实施空袭,但空袭行动最终被特朗普总统取消。如果在缺乏可靠证据证明美国正受到伊朗威胁的情况下,美国就对一位伊朗最高级军事指挥官实施斩首行动,这无论如何不能被视为一种“在必要限度之内且与所受到的威胁程度相称”的自卫之举。

此外,美国实施的此次斩首行动还附带造成多名伊拉克军方人员死亡。按照上面列出的原则,美国对伊拉克也实施了违反国际法的行为。

美国的斩首行动除了违反了国际法的一般原则,还违反了与伊拉克签署的《驻军地位协定》(Status of Forces Agreement),因为美国在伊拉克领土上实施的这次军事行动并未获得伊拉克的允许。

此外,美国此次对伊朗和伊拉克实施的非法军事行动已经构成了国际法所称的“侵略罪”(the crime of aggression)。纽伦堡法庭最初对“侵略罪”给出了定义,此后联合国大会通过的第3314号决议和《国际刑事法院罗马规约》均将“侵略罪”纳入其中,成为法律的一部分。根据《国际刑事法院罗马规约》,侵略行为是“一个国家的武装部队攻击另一国家的陆、海、空军或商船和民航机”(an attack by the armed forces of a State on the land,sea or air forces,or marine and air fleets of another State)的行为。换句话说,侵略就是一个国家对另一个国家军队的攻击行为。美国对苏莱曼尼的斩首行动很显然符合这一定义。

联合国大会于1974年通过的第3314号决议把“侵略”的定义扩大至“一个国家违反其与另一个国家订立的协定所规定的条件,使用其根据协定在接受国领土内驻扎的武装部队,或在协定终止后,延长该项武装部队在该国领土内的驻扎期间”(the use of armed forces of one State which are within the territory of another State with the agreement of the receiving State,in contravention of the conditions provided for in the agreement or any extension of their presence in such territory beyond the termination of the agreement)。美国在伊拉克领土上实施的这次针对伊朗高级军事领导人的斩首行动完全符合对“侵略”的这一定义。伊拉克总理已经表示,美国在伊拉克领土上实施的这次空袭行动“公然违反了美国为了获得在伊拉克驻军的许可而承诺遵守的协议条款”。

美国除了在“诉诸战争的权利”(Jus ad Bellum)领域违反了多项国际法原则之外,特朗普总统还宣称将对伊朗的文化遗产实施打击,这将进一步在“战争法规”(Jus in Bello)领域违反1954年在荷兰海牙通过的《关于武装冲突情况下保护文化财产的海牙公约》(the Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict),美国是该公约的缔约国之一。此外,根据《国际刑事法院罗马规约》,对其他国家的历史遗迹实施打击还将构成战争罪。

从理论上来说,战争罪或侵略罪的受害国可以在国际刑事法庭上对实施犯罪的国家的军事领导人提起诉讼。不过,这一理论可能对美国并不适用。下面以侵略罪为例进行说明。除非经联合国安理会讨论后移交国际刑事法庭审判,否则当一个国家并非《国际刑事法院罗马规约》的缔约国时,该国不能因实施侵略罪受到该法庭的审判,也不能因受到他国侵略而获得《国际刑事法院罗马规约》的保护。美国是联合国安理会五个常任理事国之一,但美国并不是《国际刑事法院罗马规约》的缔约国。当美国犯下侵略罪时,国际刑事法院很可能无法对美国军方领导人进行审判。

根据国际人权法,当一个人正对他人的生命构成威胁时,一个国家才有权利对这个人实施处决。而美国对苏莱曼尼斩首行动的合法性却经不起仔细推敲。国际人权法规定,禁止随意剥夺他人的生命。联合国负责调查法外处决问题(Extra-Judicial Executions)的特别调查员阿涅斯·卡拉马德(Agnes Callamard)最近在一条推文中指出:“在非战争状态中,使用无人机或其他方式进行杀戮从来不是合法的行为”。阿涅斯·卡拉马德认为,美国有必要向世界证明,被刺杀的苏莱曼尼当时正对他人构成安全威胁。

此外,即便根据美国国内法,用无人机实施刺杀行为的合法性也是站不住脚的。这个问题的关键在于,美国总统是否需要获得国会授权才能命令美军对伊朗军方领导人实施攻击。依照惯例,答案是肯定的。美国宪法把宣战权授予了国会而不是总统。根据1973年通过的《战争权力决议案》(War Powers Resolution),美国国会对总统在未获得国会明确授权的情况下实施的军事行动作出了限制性规定。在此次对苏莱曼尼的刺杀行动中,特朗普很显然并未事先获得国会的授权,他只是根据《战争权力决议案》在事后48小时内向国会提交了一份保密的报告。

在美国历史上,曾有多位总统成功找到办法绕过这份决议案对自己的限制。办法一般有两个:其一,向国会解释所实施的军事行动尚未达到“战争”的级别;其二,根据美国宪法第二条,美国总统作为行政首长和三军总司令有权利在外交和军事领域行使权力。

由于特朗普在事后48小时内向国会提交的报告是保密的,人们尚无法了解他是通过哪个办法绕过《战争权力决议案》对自己的限制的。美国众议院议长南希·佩洛西(Nancy Pelosi)称那份报告“就政府与伊朗开启战端的时间、方式及合理性向我们提出了严重而紧迫的问题”。考虑到此次斩首行动已经造成的外部冲击和严重后果,特朗普政府有必要向国际社会作出公开的解释。

(观察者网马力译自2020年1月9日“中美聚焦”网站,“中国论坛”是清华大学战略与安全研究中心在上海春秋发展战略研究院的支持下创立的常设项目)

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田士臣

田士臣

国观智库副总裁兼国际军事行动法研究中心主任

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来源:观察者网 | 责任编辑:马力
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