舆论空话解决不了异地高考问题 异地中考与统一财政才是真问题

来源:观察者网

2013-01-05 00:00

王韬

王韬作者

观察者网专栏作者,从事国际贸易

不宜将不同问题混为一谈

随着2012年底上海、广东等地异地高考改革方案的出台,这一备受关注的问题似乎得以暂缓。但事实果真如此吗?

众所周知,中国的教育系统有各种问题,有研究教育制度史的学者愤恨地称:“学美国没学好,学苏联也没学好,又回头学美国,还是没学好。”甚至用“傲慢与偏见”这样的文艺词汇来分析原因。但不管什么问题,都必须切准脉门,分别对症下药。

尽管有“万般皆下品”之誉,但教育领域从来不是清高之地,而是建立在财政资源基础之上的。没有充足经费的保障,任何改革设想都是空谈。

据统计,2012年全国各级财政共提供教育经费22000亿元,其中中央财政仅3700亿,教育部所管辖的仅有1800余亿。教育经费来源的地方化,必然导致教育资源的地方化,地域差异和户籍歧视也就在所难免了。

现在多数媒体报道笼统称之为“异地高考”问题,但教育部门和教育从业人员一直抵制种叫法,因为“异地高考”这个词在专业领域是被用来指代“高考移民”的。教育部门内多使用“流入地高考”或“就地升学”。

这其实是有道理的,“各省录取名额分配问题”以及随之引出的“高考移民”问题,与“随工子女就地教育问题”其实是两个不同的问题。

录取名额分配,归根究底一个“钱”字

各省录取名额分配问题,外在表现也就是各省录取分数线悬殊问题,这是现在吵得最热、闹得最凶、议论声最大的问题。这其中确实存在不公平现象,但到底是不是严重到了走向制度设计的层面,还有待商榷。平等与平均之间并非等号,那些对迅速改变抱有过多期待的人,特别是高中同学和他们的父母,必然会失望吧。

与大众的感觉相反,各个大学对自己的招生名额分配,就没有想过要按人口平均分配,事实上一直都是按钱分配的。

大学的运作支持是很现实的问题。不管是当初的商品粮和副食品供应,还是如今的科研经费和产学研支持,没有现实基础支持,一切运转都将是空中楼阁。

1998年211工程启动之前,大学的招生名额分配是这样构成的:教育部院校,以各省市给中央财政上缴的份子钱比例分配为主+少量落后地区照顾+所在地地方支持的补偿。各工业部所属院校,以本行业在各省的企业和职工规模分布的比例分配为主+所在地地方支持的补偿。地方院校,以地方为主+少量落后地区照顾。

而近十几年来,随着各工业部的解散,其所属院校改归地方。而在各地建设一流大学的努力之下,大学已经更加地方化了,而且这种趋势还在加强。特别是重点大学,虽然名义上是教育部直属的,但实际上其经费来源正在日趋地方化,于是其招生名额也就日趋向地方倾斜。

目前,全国高校的经费来源大致处于这样的情况:

第一类,只有清华、北大两所全国顶尖大学,经费全部由教育部以中央财政拨发,但北京市政府也提供了各方面的支持保障。因此,在适度照顾所在地北京的贡献之外,其它绝大多数名额都对全国考生进行统一、平均的名额分配,是有条件做到,也应该做到的。目前对北京的招生名额照顾太多,这是应该改革,也是最能够改革的部分。

第二类,绝大多数重点大学,包括全国绝大多数985和大部分211院校。虽然理论上来说他们应该是教育部直属的“部属高校”,但一直在地方化。这一类大学,经费主要以三种来源为主:预算拨款,科研课题经费,学费学杂费。学费学杂费没什么可讨论,但前两项相当地地方化。就预算拨款而言,虽然理论上应该是教育部和所在地地方政府50%对50%,实际上所在地地方政府的出资常常占到55-60%。而科研课题经费这一块,地方政府、科技部、本地企事业单位,大约各占三成,教育部只有一成的比例,因此来自中央财政的是四成,来自地方的是六成。

在如此地方化的经费来源之下,越来越多的重点大学,倾向于把近半数、甚至超过半数的招生名额提供给本地,以回报本地的大力支持,也就不足为奇了。

第三类,地方所属院校,经费几乎全部来自地方。这样不仅在本省招生不足为奇,居然还没有全部停止跨省招生,才是奇迹呢。

在这种情况下,也难怪改革举步维艰。不把数以千亿计的资金重新安排,变为以中央财政出资为主,让“部属高校”真的“部属”起来,招生名额分配地方化是不可能改变的,这绝非出一两个红头文件,就能随便改改。而如此大额的资金重新安排,对整个现有分税制财政体系是巨大的改动。但即便如此,仍有必要去改。

举例来说,2012年上海地方教育经费支出达700亿元之巨。这什么概念呢?

随便举两个人口和面积排名中游的省:2012年河北省全省地方教育经费支出为591亿,但河北省可是一个有七千多万人的人口大省。2012年四川省全省地方教育经费支出多一些,也不过665亿,而四川省也有八千多万人口。

而教育部的财政支持规模仅有1856亿元,还不足上海的三倍。地方财政投入了那么多资金给学校,不要求更多的本地招生名额才是怪事。

再看国外,美国各州州立大学和哈佛、耶鲁、麻省理工等私立大学的招生,也都会向本地生倾斜,因为这些学校毕竟占用了本地各种资源。

而中国的高校地方化更为严重。高校对各省市的录取指标分配,又怎么可能均匀的起来呢?

中国的问题就在于,名义上的全国性大学几乎全都地方化了。真正的全国性大学,除了清华北大两所名校之外就没有了,而清华、北大偏偏过于照顾北京。

解决教育问题不能拣易畏难,必须明确中央出资规模

事实上高考招生有问题,源头在中考。现在教育部门只乐于谈论“流入地高考”,而不愿意谈论“流入地中考”,原因在于高中不是义务教育阶段,可以回避地方要求中央掏钱的呼声。

但如果没有“流入地中考”,连本地的高中学籍也没有,谈论“流入地高考”岂不是“镜花水月”?总不能改来改去,最后便宜了“高考移民”吧?

而一旦涉及“流入地中考”,那么就一定会涉及义务教育阶段的财政投入问题。在高速城市化时期,越来越多的外来务工人员涌入城市,随工子女就地入学、就地升学,其财力保障都是以“亿”为单位计算,绝非小数目。

在我国目前的财政和教育格局下,义务教育阶段的财政投入主要由最基层的区县政府负责。仅仅从直接方面说,外来人口在本地工作,对本地经济发展做出贡献,其子女当然应该有平等就地入学权利。但外来人口贡献的财政税收,主要被中央(国税)、省和地市取走,最基层的区县政府获得的比例很小,但却要负担几乎全部外来随工子女的教育成本,他们当然不愿意,也缺乏超负荷负担的能力。

人口流动和城市化带来的是整个社会经济的发展,具有全市、全省甚至全国性的利益,理应分别拿出资金支持这个问题的解决,不能因为各级财政的重新安排比较困难就绕着走。

目前从全国来看,只有上海从2008年起开放外来人口随工子女的义务教育阶段就地入学,并由市级财政统一补助。但财政投入问题也很不乐观:

由于多年计划生育执行优良,上海总人口保持稳定,随着生育高峰过去,中小学软硬件都已逐渐宽裕。但从2008年起,外来人口随工子女可以就地入学上海公立中小学,以及升学中专中职学校后免学费入读。仅仅是现行的尚有限制的开放,2008年当年就支出了额外教育经费六十多亿元,2012年进一步增加至约90亿元。90亿元是什么概念?相当于可以全额养一整所清华大学了,普通“211”大学可以养三四所了。那么各地是愿意多养几所大学,还是“做好事不求名”的接收大量农民工子女入学呢?答案显而易见。

而且随工子女的涌入,立刻让上海公立中小学回到了十几年前班级庞大、课堂拥挤、师资不足的时代。如果进一步放开,就要满足更多的就读需求,就得额外再拨出巨款扩建学校,增添软硬件。即便是上海这样富裕的地方,也难以全部承担。

而在全国数以百计的各流入地城市,以当地薄弱的区级财政要想承担这么沉重的财政负担,是绝对不可能的。人口流动和城市化带来的是整个社会经济的发展,属于国家战略,国家从中获益更大,那么国家怎么能只动嘴不出手呢?

目前有些教育专家反对把制定门槛的权限下放给地方,主张中央统一制定门槛。虽然用意是好的,但如果后面没有中央财政的统筹安排处置,就算指定一个全国统一标准,也是执行不了的一纸空文。

外来人口随工子女,特别是底层农民工子女,他们本来就是中国最需要国家支持帮助的那部分低收入群体。在教育问题上,明确由国家财政出资规模,保证当地能够承受这样的入学规模,来帮助他们能够顺利就地入读中小学。读的了、读得好,这是一件有战略意义的正确的事。

综上,建立中央统一财政下的全国教育体系才是解决之路。

目前我们能做的是:第一,减少清华、北大在北京的招生比例,将绝大多数名额在全国不分省份的统一考试招生。

第二,教育部(以及中央财政)不能小气,要选择一些名校,大力增加对其投入,逐渐恢复“部属高校”的应有状况,重新成为全国性大学,进而推动其招生名额不再地方化。

第三,就算是地方所属院校,教育部也应当提供支持,帮助他们提升规模和水平,减少他们与重点大学之间的差距,而不是放任他们越来越本地化和二流化。

责任编辑:凌木木
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