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汪江连|末代港督彭定康与香港“政改”往事

2019-08-22 13:30:18
导读
本文节选自作者博士论文:《香港特区功能界别选举制度研究》,成稿时做了部分文字上的增删。为排版与阅读便利,本文删去了原文的注释及参考文献,敬请有需要的读者参考原文。

【文/汪江连】

一、彭定康就职的经过

彭定康入职香港,成为末代港督,从英国政府角度,可谓最绝妙的一步好棋。彭定康是典型的职业政治家,从20世纪60年加入英国的保守党步入政坛以来仕途顺利,1990年甚至担任保守党主席,他与时任外交大臣赫德私交深厚,且与梅杰联手在1992年英国议会大选中胜出,为梅杰入主唐宁街立下汗马功劳,而彭定康自己却在其苦心经营的巴斯选区痛失滑铁卢、无法入阁。而时年48岁的彭定康正值盛年、属政治家的黄金时期。

为此,梅杰为这个好友提供了政治上大展宏图的良机,让其担任香港第二十八任港督。末代港督彭定康1992年7月9日,正式抵港赴任,展开了其在香港五年期“翻江倒海”的政治生涯。

末代港督彭定康

为了确保英国对香港的绝对控制权,英国政府对香港的最高领导人选任相当之重视。港督作为英国在香港的最高代表,英国政府严格保持对港督的任免权、直接控制和法律约束,借以实现“主权在英”的最高原则。

港督的人选通常有三类人,第一类是从英国主管殖民地的部门中选拔人选,即从外交与联邦事务部(早期是殖民地大臣)选任;第二类,从英国的外交系统选拔;第三,从其他殖民地的高官中选任。在此三类之外,英国政府很少从如下两个系统中选拔港督,一个是香港本地任职的官员中直接擢升;另一个就是从职业政客中选任。

彭定康能够选任为末代港督,应属因缘际会的例外,作为曾经的保守党主席,彭定康就任港督可谓“高配”,他有直通唐宁街的条件、也有从事竞选政治的职业政客之表演才华和战略眼光,加上政治失意导致再次竞选起复入驻唐宁街10号已无可能,彭定康将香港作为其政坛的最后一站,他会毫无包袱的实践其政治抱负。

有鉴于此,我们便基本上理解了彭定康在香港的种种“大开大阖”的独特行为了。与此同时,由于彭定康并非技术官僚出身、少有外交经验,加上与英国外交部门和处理殖民地事务的官员缺乏具体事务上的合作和交流,也成为他在香港施政的短板,这也导致他在香港推行政策时通常很少顾及到中英外交关系,而多从基层自下而上寻找政治正当性的支撑。这也正和了英国想在香港推行民主化之意。

果然,如果从英国当局角度来看,彭定康的施政基本达到了他们的战略预期。

二、彭定康与1992年《政改方案》

1991年的香港立法局、区议会、市政局在1991年全部引入了选举的方式,功能界别议席占有一定比例。但是,彭定康却急于推进其政改方案。彭定康甫入港,就展示其亲民政治家的良好形象,并很快成为媒体和香港普通市民心目中的宠儿。彭定康毕竟是搞政党政治、选举政治和民主政治的高手。从就职开始,彭定康就展示其作为职业政治家与众不同的一面。彭定康穿西装就职,第二天就召开记者招待会,下午就巡视整个香港并对引发的冲突直接接收民众请愿信,一系列的上任首秀赢得了港人的好感。

彭定康上任第一件政改举措就是立法局和行政局分家,将行政局演变成了类似于联合政府的内阁模式,并引入了香港的民主力量即民主同盟的参与;为了进一步凸显立法局的地位,彭定康在立法局推行英式的“首相质询”程序,逐步从行政主导向立法主导转变。

1992年10月7日,立法局复会第一次会议上彭定康提交了题为《香港的未来:五年大计展新猷》的施政报告,即有名的1992《政改方案》。彭定康上任不到三个月就抛出了内容丰富的政改方案,显然是经过深思熟虑后的举动。该方案不仅得到了英国政府尤其是梅杰首相的赞许,还在立法会讨论中引起热议,不少议员认同方案,只是担心此一方案和《基本法》出入过大,势必导致中方的反对。

然而,彭定康的想法很清楚,就是要造成一个“还政于民”的事实和趋势,为香港积累民主分数,埋下九七后香港政治体制变迁的民意伏笔。经过立法局的公开辩论,媒体和公众的“路演”,彭定康裹挟着民意访问北京,想通过这种既成事实的方式逼迫北京就范。10月下旬访京时,彭定康带着两个任务试图和中国领导人谈,一是新机场的财务问题;另一个是1994、1995香港的政制安排。

1992年,鲁平与访京的彭定康会晤。(香港《文汇报》资料图片)

彭定康先与国务院港澳事务办公室主任鲁平进行了长达6个小时的闭门会谈,双方分歧很大、无法达成谅解,不欢而散。接着10月22日,时任外交部长钱其琛与其见面,提出了政改方案是“三违反”:违反中英联合声明有关规定的原则和精神,违反英方关于要使香港的政治体制发展同基本法衔接的承诺,违背了中英双方已经达成的有关谅解。彭定康访京无果而回。

1992年12月彭定康将政改方案登上政府宪报并于15日提交立法局讨论,中英双方分歧公开化。最终,中方和英方在香港问题上进行了公开的论战、甚至对抗,原来商定的过渡期方案包括立法系统的“直通车”方案也无法实施,中方决定“另起炉灶”。在此过程中,中英双方举行了17轮谈判(从1993年4月22日到11月27日),中方坚持谈判在中英双方之间进行,反对“三脚凳”,要按照三个“符合”进行,但均因分歧太大而毫无进展。

尤其是在谈判期间,彭定康依然部分公布政改方案在宪报上,提交政改方案在立法局并最终获得通过,1994/1995年的香港政制发展偏离了基本法的方向。为此,中央决定取消“直通车”机制。作为对港英当局的反制,1993年3月,经全国人大常委会授权,成立香港特别行政区筹备委员会预备工作委员会,全面筹组香港过渡期的政制体制问题,并负责香港1997年新一届政府和立法会的筹处工作。

三、1992年政改方案与直通车问题

在香港本土的气候、国际社会唱衰中国的大背景下,英国当局也一改其外交素来的理性、稳重、实用、灵活的方略,尤其是保守党主导下的议会和政府,更是不遗余力的支持彭定康,英国政府尤其是外交机构与以彭定康为首的港英政府唱起了“双簧”,在中英谈判中一再提出种种损害中国主权、改变现行政制和违反“三符合”原则的主张,主要包括:

第一,英方要求坐“直通车”的条件要有客观标准,以明确1995年选举产生的立法局议员可以直接过渡到1999年;第二,英方要对1996年成立的香港特区筹委会的组成有一定影响力;第三,英方要求确保2007年的立法局实行全面直选;第四,英方要求中英双方就1995年选举委员会的组成达成协议,以后推选特区行政长官选举委员会也以同样方式组成;第五,英方提出把公务员列为一个功能组别,可以参加政党。

英方的上述主张,其中有三处涉及到功能界别问题:第一,立法会的直选可能涉及功能界别选举方式的废除或革新;第二,无论是行政长官还是立法会议员的推选,其选举委员会的组成也都会涉及到功能界别问题;第三,增设公务员作为一个独立的选举界别,也是较为敏感且重要的功能界别问题。

《中英联合声明》签字仪式

这些主张,与《基本法》的规定是不符合的,也违反了《中英联合声明》的精神,中方自然不会答应。在这些谈判过程中,双方的博弈和角力可谓十分精彩,就以“直通车”为例,就凸显了两个文明古国的智慧和技巧。所谓“直通车”,其实是一种形象的比喻,是英方最早提出,即要求中方容许1995年选举产生的立法局议员不再经过一个新的选举安排、直接搭乘“直通车”过渡到九七,以保障回归前后的政制衔接。此一主张中方表示赞同,但强调要与基本法衔接。

后来,亲英势力不主张衔接、全面否定直通车,有议员甚至直言“直通车”就是通往地狱的直通车、直通车是“红色猪笼车”等。经过一段曲折,中英重回谈判桌,英方重拾“直通车”。中方则强调,1995年的立法会议员不能无条件搭乘“直通车”,要进行一个“验票”,即坐“直通车”要满足四个条件:符合基本法有关规定;拥护基本法;愿意效忠香港特别行政区;同时要经过一个筹委会的“确认”。反对英方所主张的“人车皆通”,中方更明确李柱铭和司徒华如不脱离支联会,则不能坐“直通车”,彭定康则坚持两人不能被赶下车。中英胶着不下,最终“直通车”计划搁置,中方另起炉中、重新建立治港班底。

在这个博弈过程中,港督彭定康异常活跃,不失时机推进自己的政改方案。通说认为,彭定康对中英香港问题的处理方式,采用了“偷步”和“斩件”立法等方式来应对,实质的违反了《中英联合声明》和《基本法》的原则、精神和规定。比如,1993年5月26日,香港立法局三读通过了《九四/九五选区分界及选举事务条例草案》(以下简称《选举草案》),该《选举草案》就是彭定康《政改方案》第141点的具体化。1993年4月22日重启的中英“17轮会谈”在12月15日彭定康向立法局提出其《政改方案》而宣告破裂,从此,中英阶段性的在香港问题的解决上各说各话、各走各路。

四、彭定康政改方案的正式抛出

1994年2月24日凌晨,香港立法局经过近10个小时的激烈辩论,通过了彭定康提出的第一阶段政改方案,当天下午,英国政府公布《香港代议政制白皮书》,中国外交部和港澳办发言人严词批评该方案,导致“直通车”停开。纵观彭定康的政改方案,对《基本法》最直接的违反就是修改了当初中英双方所达成一致的立法会的选举办法之循序渐进变更的原则。也有人认为,彭定康实质上将功能界别选举的核心要义抽空,变成了某种以功能界别为名的直接选举。具体做法表现为:

第一,根据1991年香港立法局选举的情况和中英双方的谅解,1995年的立法局将有30个议员通过功能团体选举产生。中方认为,根据循序渐进的原则,1995年的选举应继续采取间接选举的模式,即原有21个功能团体不变,新增的9个功能团体全部按照法团投票(一会一票),选民从1991年的不到10万人增加到30万人。这是彭定康试图修改的功能界别选举方式的中英双方早期达成谅解的共识,即功能组别是指有份量和在社会上重要性的组别、且以法团投票为主。

第二,彭定康的改革思路就是让社会上每一个在职人员都有一个功能界别投票权,从而把功能界别从功能团体的间接选举转变成职业界别的直接选举(与分区直选有所不同的分组直选)。具体做法为:(1)所有形式的法团投票均以港人投票取代,即诸如商业界别和工业界别的法团选民,由拥有和主管有关法团的港人取代。(2)扩大若干专业功能组别的范围,如扩大了卫生界、教育界、工程等界的专业选民范围,使此类选民基础扩大了五倍。(3)新设了组别,即新设了渔农、矿产、能源及建造界;纺织及制衣界;制造界;进出口界;批发及零售界;酒店及饮食界;运输及通讯界;金融保险地产及商业服务界和公共、社会及个人服务界等组别,这就是所谓的“新九组”。新九组的每个登记在职人士都有一个功能组别票。通过上述的几个改革举措,彭定康将香港的功能界别选民从10万人扩大到全港270万工作人口,大大提速了香港的代议民主化道路。

五、关于彭定康政改方案涉及功能界别选举制度改革的评价

对于彭定康涉及功能界别选举的政改举措,有学者认为,中方之所以反对的主要因由在于:第一,中央认为香港基本法所规定的功能界团体选举是以法团主义为投票基础,而彭定康方案则把选举权扩大至所有在职人士,导致该选举制度蜕变成了某种分行业的直接选举了,违反了基本法的原意。中方认为应该按照1991年的一会一票或一公司一票的界别来进行选举。第二,新九组方案将选民基础从十多万扩大到270万,违反了香港政改循序渐进的原则。第三,双方对新九组如何分配有不同意见。总之,新九组方案是在表面不违反基本法明文规定的前提下,尽量扩大立法局选举的代表性,因为基本法并未明文规定要按“团体”选举来投票,所以可以扩大投票权到所有在职人士。

有一种观点认为,如果撇开《基本法》和中英联合声明,彭定康涉及到功能界别的政改方案是充满创新和政治智慧的,也基本符合较为长远的未来之功能界别选举制度改革的方向。但是,这一方案抛出的时机不对、动机不纯,自然因缺乏合法性与正当性,遭致了中方的反对,仅仅在香港运行了一届(实质上是半届)立法会(1995-1997)就被中断了。

尽管1992-1997年出现了彭定康“政改风波”,英国统治者给香港留下的战后政治结构是一种18世纪的古典民主管制模式,但其多数内容在回归后依然能基本上被接纳,虽则有中英谈判、信守承诺的缘由、一国两制的基本精神作为基础。

但是,平心而论,回归前港英当局的政制举措多数内容本身还是有一定的认受度的,其核心原因在于:香港公民的自由而广泛的人权得到了切实的保障;议事咨询机制有悠久传统;一个廉洁高效专业的公务员队伍;引以为傲的经济成就;独立公正的司法机制,以及港人信守法治的基本理念等。这些要素综合作用,促使香港在极为特殊的管治框架下成为亚洲最有活力的自由贸易区之一,这也为香港回归后的发展做了很好的铺垫。

六、香港:我们共同来寻找出路

香港如今面临何去何从的历史关口,持续的上街游行已经使各方疲累不堪。无论是内地还是香港人,相信绝大多数都希望香港好,不想看到香港沉沦。的确,持续的街头运动是无法解决问题的,最终,还是要坐下来心平气和的解决彼此的关切、弥合社会的撕裂。

此番香港持续的争拗,虽然肇端于“逃犯修律”问题,但往上溯,恐怕还是与2015年的香港行政长官普选政改有千丝万缕的联系。那时,无论是香港的泛民派还是建制派,甚至中央政府,都埋下了持续争拗的伏笔。由此上溯,香港在回归时的政制架构,才是后续政治争拗的源头因由。无论是被诟病为精英政治的功能界别选举模式,还是循序渐进的行政长官普选规则之设定,甚至终审权留在香港本地,在服务于香港回归、恢复行使主权、国家统一的大局下,这些所谓的政制让步似乎都是小局。

然而,时势发生了巨变,政制运行也出现新的问题。诚然,我们都在期待问题的解决,在我们提不出更好的解决方案的时候,保持一定的克制与谨慎当然是必要的。将目光回溯到历史之中,恐怕也是寻找解决争拗的一种途径吧。

汪江连

汪江连

中国计量大学法学院副教授

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来源:“雅理读书”微信公众号 | 责任编辑:吴立群
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