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王鑫胜、施兰茶:印度农业法案改革,为什么农民不买账?

2020-09-25 08:21:45

【文/观察者网专栏作者 王鑫胜、施兰茶】

抢话筒、撕法案、大呼小叫,这是最近在印度议会上议院上演的一幕。

是什么,又让印度反对党大闹议会?

事情还要从莫迪政府一直在推行的农业改革法案说起。

2020年9月20日,印度议会上议院(联邦院)通过《2020年农产品商贸(促进和便利)条例草案》、《2020年价格保证和农业服务(赋权和保护)条例草案》这两项关键的农业改革法案。

对此,印度总理莫迪表示这场改革是印度农业史上的“分水岭时刻”,将确保农业部门的完全转型,并对农民权利充分赋权。然而,联邦院通过这两项法案的时刻,场面却陷入了“史无前例”的巨大混乱。

会议当天,印度多个反对派议员大闹上议院。在来自印人党的上议院副议长辛格(Harivansh Narayan Singh)发表讲话时,反对派议员直接冲上主席台试图抢夺话筒,并成功抢走法案文件当场撕碎。一些议员在议席上大呼小叫,一些议员满场乱跑包围主席台,还有一些议员将桌上的文件四处抛撒。

印媒视频截图

由于场面极度混乱,上议院被迫宣布休会约15分钟。副议长辛格谴责反对派议员的行为“极其可耻”,在印度上议院的历史中“前所未有”。《今日印度》也直呼这场面“太不寻常”。尽管以国大党为首的反对派制造了巨大骚动,但这两项农业法案最终还是艰难通过。

与此同时在印度各地街头,对法案不满的农民也举行了超大规模的抗议示威活动。愤怒的农民走上街头,呐喊着反对口号,甚至焚烧印度总理莫迪和农业部长辛格·托马尔的画像,以示抗议。

图片来源:印媒

这些法案是什么呢?为什么会造成这么大的骚动?

1.法案具体内容

早在今年6月,莫迪政府内阁就已经颁布这两项法案,这次只是经过议会批准而已。

2020年版《农产品商贸(促进和便利)条例草案》旨在促进初级农产品的无障碍交易,促进全国农产品市场委员会(APMC)深度改革。

长期以来,印度农产品主要在APMC监管的农产品批发市场进行交易,而APMC要求农民与有执照的中间商交易,因此交易渠道较为单一。客观而言,为数不多的的中间商事实上主导了面向农民的农产品贸易,这导致了农产品交易走向“卡特尔化”而有效竞争大幅减弱,农民收入也因佣金和市场费而大幅下降。

实施这一条例意味着农民交易农产品的市场渠道被大幅拓宽——现在农民被允许在“场外交易区”开展贸易,如农场大门、工厂厂房、仓库、仓库和冷库等。此外,农产品加工厂也可透过其他贸易渠道向农民报出有利可图的价格,促进各邦之间和各邦内部的无障碍的农产品贸易。该法还允许在指定区域内以电子方式进行农产品贸易,任何个人都可以创建符合中央政府规则的电子市场,同时禁止邦政府向农民、贸易商和电子交易平台征收任何市场费用。

2020年版《价格保证和农业服务(赋权和保护)条例草案》为农民更好地与农业企业、加工商、批发商或大型零售商开展“合约农业”奠定了法规基础。

在这一条例下,农民可以按照与收购商在播种前达成的协议种植作物,再以预先确定的价格将农产品出售给买家。该法案将发起人定义为个人、合伙公司、公司、有限责任团体和社会团体,他们可以与农民签订购买农产品的协议。发起人向农民支付的价格可在协议中提及,而如果价格可能发生变动,协议则必须包括保证价格。价格参考可能与APMC市场基准价格相关联。

2.为什么会引发骚动?

支持者认为这些法案将为印度农业打造一个新的生态系统。在这个生态系统中,农民和贸易商可以自由选择出售和购买农产品,实现无障碍的贸易,从而让农民获得更多的利润。农业法案还为农民和资助者之间达成公平、透明的农业协议奠定了法律框架,提高质量和价格的确定性,降低农民承担的风险。

尽管新法案可能带来种种好处,但反对党仍质疑其将削减农民的议价能力,从而让大型零售商获得操纵农产品价格的权力,最终导致大规模垄断。在原来的模式中,虽然中间商阶层会从农民手上拿走一定的收入,但是其实际上也将一个个分散的农民联合了起来,大大提高了农民发声的音量。比较来说,就像中国古代的大地主会代表农民跟官府谈判一样。

反对党还认为新法案会导致原有采购系统的崩溃。其认为大资本公司一开始在制定营销策略时,会提供一个比“特定农产品最低保证价格” (MSP)更高的价格,从而吸引农民。单纯的农民会上钩,吃掉“鱼饵”,但最终的结果是现有的营销体制被摧毁,农民最终将完全被资本所摆布。国大党就痛批莫迪政府的新法案“黑心”和倾向大企业,强调农民在与大企业的对抗中必将失利。就连拉胡尔·甘地(Rahul Gandhi)也在推特上表示,“莫迪正在让农民成为资本家的‘奴隶’……”。

拉胡尔·甘地在推特上称,“莫迪正在让农民成为资本家的‘奴隶’……”

反对党还指责政府通过法案的议会程序不正当,没有听取反对党将法案发送给议会委员会进行进一步审议的要求,同时投票也仅仅采取了口头的方式,不仅仓促,还不够准确。此次冲突导致八名反对党成员退出议会,他们星期一晚上在议会外静坐,以示抗议。

除了被“地主”和“代理人”煽动以外,农民自身也担心新法案是莫迪政府为了废除MSP而做的准备。哈里亚纳邦农民最先发起抗议,要求加入农产品收购最低保证价格相关条目,抗议随后扩散至邻近的旁遮普邦。大规模农民抗议活动迫使印人党在上述两邦的盟党放弃原本支持农业改革的立场。与此同时,包括国民志愿服务团下属农民组织在内的全国性农民组织也都表达了对改革的消极立场,抗议活动正在持续扩散。国大党和印共马(CPM)等反对党也在积极谋求扩大此轮抗议的范围和影响。

为了平复这些法案引发的轩然大波,莫迪还专门发布了一系列推特解释。他指出,农业改革将为农民销售农产品提供新途径,让农民能够直接向集团买家和沃尔玛等大型零售商出售农产品,同时剔除农业批发市场等粮食贸易中间商从而增加农民利润。农业部门将受益于现代技术,农民也将获得更多权利。

迫于压力,9月20日莫迪口头向抗议的农民保证,随后又书面保证,改革不会触动最低支持价格(MSP)制度,政府也将继续据此购买农产品,然而印政府拒绝将这些保证纳入法案。在没有立法条款的情况下,农民们不愿意相信任何政府的保证——因为在印度,政府食言的案例太多。

资料图

3.印度政府为什么要颁布法案

印度政府为什么要颁布法案?首先要从其农业格局说起。

印度独立后,工农业生产虽然发展较快,但其以农业为主的产业结构并没有发生改变。从印度经济发展史来看,农业在国民经济中具有举足轻重的地位,农业的增长速度很大程度上决定国民经济的增长速度。作为世界第二人口大国,印度国内农业生产长期承压。例如,2018年印度66%的人口直接或间接从事农业生产。印度农业用地与耕地占据该国逾一半土地面积,占世界耕地面积的11%,农业人口为世界农业人口的四分之一。

然而,印度农业现代化、机械化的水平非常低,主要依靠人力精耕细作,对气候和雨水等自然条件依赖性非常大,抗御自然灾害能力不足,经常因季风气候的不稳定而遭受水旱灾害。70%的耕地无灌溉设施,依靠雨水灌溉,很多地方仍然离不开耕牛。而且由于土地改革失败,印度大量土地依然聚集于少数人的手中,一些小农和边际农(耕地面积不足半公顷)还因不断丧失土地加入无地农的队伍。

农业占总体经济比例高同时农业水平低下,这种状况使印度一方面必须通过出口农产品创造外汇收入,另一方面又不得不通过各种手段持续对农民予以补贴救助,帮助他们抵御风险。因此,政府每年都需要制定最低支持价格(MSP),以保护国内农民种植收益。例如,政府使用以高于市场的固定价格收购小麦制造食品,这给印度财政带来了极大的压力。事实上,印度财政早已不堪重负,这次农业改革或许是接下来为了缓解财政压力的系列措施的第一步。

为了刺激经济增长,印度政府长期采取减少税收和扩大政府支出的策略,这加剧了政府财政收支结构的失衡。2019年政府财政赤字相对于GDP的比重高达7.5%,远高于政府5%的财政赤字红线。在政府加大基建投资的背景下,2019年印度国内公共债务增加到1.17万亿美元,占GDP比值就已高达75%,每年仅外债的利息支出就占了印度财政收入的26%。

国际资本市场上,惠誉国际评级、穆迪和标准普尔等世界三大评级机构均对印度经济前景持负面评价,将其信用评级定为最低的“BBB-”( Baa3)。未来印度想要通过国际资本市场获得资金支持的可能很低。

通过上述两个法案,印度政府或可以达到以下几个目的:

一是可以以市场化名义为先导,推动农业补贴改革,比如废除农产品最低收购价,给已经不堪重负的印度财政减压。

农业补贴是指一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具,主要包括政府对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。印度农业由于一直以来的小规模、分散化种植,导致产品成本非常高,而政府制定的MSP要求按农民种植成本的150%采购产品。2017年,印度政府对农业的补贴高达41344亿卢比,且连续多年一直呈现快速增长的趋势,这些支出对于印度财政来说压力巨大。

二是可以借助资本的力量,搞农业产业化实验,进一步增加粮食和经济作物产量。

印度地形低矮平缓,平原约占该国总面积的40%,大部分土地肥沃且平整,可直接供农业利用,非常适合机械化、产业化种植。但当前印度农业存在生产技术落后、土地利用不合理、人地关系紧张等多方面的问题。施行上述法案或可以助力印度提高农业现代化水平,进一步增加粮食和经济作物产量。

三是扫清割据势力和分利体系,方便腾出空间给效率更高的大资本、大财阀入场做好准备。

印人党政府与资本关系密切,近年来尤其是与古吉拉特和孟买的大财阀靠近。但是在印度农村公民社会薄弱,而基层政府又执政能力低下,这使地方代理人割据成为常态,整个社会更像披着社会主义外衣的封建主义社会,存在大量“恩庇关系”和中间人阶层。

此次颁布的农业法案或许是在为资本进入印度农村开路,让效率更高的大资本、大财阀入场。但消灭中间人和引进更激进的市场竞争制度也意味着短期大混乱和高交易成本。同时,农民和大公司相比议价能力更弱,未来农民出售农产品的收益将大概率会走低,其处境可能会更加凄惨。

事实上,在过去为了购买种子、化肥、农药等农业生产资料,大多数印度农民需要向金融机构贷款,而由于正规贷款途径有一定的门槛,许多人就选择了高利贷。这些贷款都是以农民的土地作为抵押,一旦遇上旱灾、水灾、蝗灾等自然灾害,导致农作物歉收,农民无力还贷,就会失去赖以生存的土地,最终被逼上绝境。根据印度国家犯罪统计局的数据,2019年印度共有10281名农民和农场工人死于自杀。而这两个法案的颁布或许会进一步加剧这一趋势。

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王鑫胜

王鑫胜

南亚经济观察员
施兰茶

施兰茶

乡村婆罗门,南亚问题专家

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来源:观察者网 | 责任编辑:李泠
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