王英良:美国债务违约危机将至,中国准备好了吗?

来源:观察者网

2023-02-10 08:20

王英良

王英良作者

复旦大学美国研究中心国际关系博士生

【文/观察者网专栏作者 王英良】

尽管最近的中美关系因为一只“流浪气球”再次陷入扑朔迷离中,但美国财政部长耶伦依旧表示,她仍然希望能够访问中国,认为在经济问题上加强与中方的沟通是很重要的。尽管没有进一步的细节,但考虑到美国国内严重的债务危机,耶伦的访华请求多少带着点“忍辱负重”。

债务危机下的舆论战

2023年1月,全球最大债务国美国的国债已触及31.4万亿美元上限。2月6日美国财长耶伦在接受媒体采访时警告,如果白宫无法通过提高债务上限的法案,美国政府将面临一场经济和金融大灾难;之前她曾经警告,美国可能于今年6月坐吃山空。

美国财政部正在采取超常规措施以避免债务违约,而国会也在就提高债务上限的问题互相掐架,以解决迫在眉睫的还债问题。尽管如此,美国金融机构已经在做最坏的打算。美国第二大银行美国银行(BAC)CEO2月6日接受CNN采访时表示,他们不得不做好准备,以应对由于政府债务违约引发的市场动荡。

美国政治精英一方面对本国债务所造成的政治和经济震动束手无策,一方面却不断融合自身地缘政治诉求以及对华竞争需要,攻讦中国“制造债务”。

众所周知,美国依靠美元霸权、两党分歧与合谋在不断制造政治泡沫的同时,美联储利用滥发纸币将美国的政策失误以及资本的贪婪、国内政治冲突的消极影响,通过美元货币渠道犹如“八爪鱼”一样裹挟全球,造成世界经济的动荡。

然而,美国却一直热衷于在国际场合中抹黑、污蔑中国在“一带一路”正常的经济投资、信贷、工程建设所带来的金融问题。

2023年1月中旬,耶伦和联合国驻美大使琳达·托马斯-格林菲尔德抵达非洲。在赞比亚,耶伦再次指责中国是解决赞比亚债务危机的“障碍”,“国际社区包括中国,需要提供有意义的债务减免来帮助非洲国家重新站稳脚。”

事实是,2022年8月18日在中非合作论坛会议上,时任外长王毅宣布中方将免除非洲17国截至2021年年底对华到期无息贷款债务23笔;2021年,中国已免除15个非洲国家2020年底到期的无息贷款债务。


2022年8月18日,时任中国外交部长王毅主持中非合作论坛第八届部长级会议后续行动落实协调员会议(图源:Walta)

根据全球发展智库(Center for Global Development)的数据,从2007年到2020年,中国各大开发银行为撒哈拉以南非洲基础建设项目提供的融资金额高达230亿美元,是美国、德国、日本及法国同性质银行合计融资总额的两倍有余。其中美国仅为该地区的基础设施提供了19亿美元贷款,不到中国的十分之一。

吊诡的是,受美国控制和影响的国际货币基金组织(IMF)和世界银行(WB)近期则不断呼吁中国,通过G20建立的共同谈判框架,参与穷国和发展中国家的债务重组讨论。  

不难看出,美国及部分媒体一方面借所谓“债务陷阱”和“经济胁迫”论调对中国进行无端抹黑、污蔑,力图弱化甚至非法化中国在非洲的利益。另一方面则通过新的多边机制来对中国施加压力,力图将中国“推回”,以推进美国对非战略。实际上,美国是全球唯一实施长时段激进加息并业已形成路径依赖的国家,这不仅给全球造成了不稳定性,也给其自身带来包括房地产、投资和贸易市场的明显降温,此外还有股市动荡、失业率上升、经济增长显著放缓、消费者借贷成本上升等后果。

不久前,非洲开发银行表示,美联储加息旨在抑制国内通货膨胀,美元升值增加了非洲国家的偿债负担。美国的债务危机由内而外,牵一发而动全身,成为国际社会瞩目的事件。

美国债务危机有多严重?

美国制造的债务危机到底有多严重?根据美财政部数据显示,截至2022年12月1日,美国联邦政府债务已超过31.36万亿美元,大幅超过美国2021年约23万亿美元的国内生产总值,逼近31.4万亿美元的法定债务上限。国际社会均在担心是否会上演新的经济危机,但美国有解决的办法,就是不断地给自己松绑。

历史上,国会所制定的限制财政赤字的法案,其权威性不断受到瓦解,债务底线被不断突破。美国两党在获得执政地位后,不仅需要象征性地兑付对选民的政治承诺,扩大包括老年人、少数族裔等群体的福利,实施对特定州和非政府组织、基金等的补贴,还要在美国挑起的无止境冲突中实施巨额的政府军事采购、应对疫情等。这些都极大地消耗各个财年的预算,由此造成了债务持续扩张,使美国政府信用不断出现“违约”甚至“破产”。

美国政府之所以敢于扩大债务上限,就在于过往的实践表明,这种投机行为已经成为习惯,政客们相信政治妥协是府会博弈的最终结果。而所依赖的手段无非是继续实施财政整顿、比如采取增加税收(如刚刚通过的《反通胀法案》就实施了千亿美元级的征税预设),或减少支出以降低财政赤字规模,进而最大可能延缓债务膨胀速度。

此外是保持金融抑制,即指利用政策引导或迫使国内投资者以人为的低利率购买政府债券,或推出量化宽松政策将利率维持在一个较低的水平,使名义利率低于有效竞争市场所应有的利率水准。而这一切的最终目标是稳定美元货币地位,使美国霸权和货币实现相对稳定的持续“赋能”。

美国债务危机不仅造成国内高通胀、失业率高企、政府信用危机和党争,还会存在显著的溢出效应。这会明显地表现在通过贸易、全球金融、大宗物品价格等进行危机传导。当然这会直观地影响全球外汇储备、国际资本流动,影响各国货币政策,使各国不得不面对蒙代尔提出的“三元悖论”,在资本的自由流动、货币币值稳定、货币政策的独立性上陷入某种困境。

美国政府的历次停摆

在一定程度看,美国国会斗争就是对预算主导权的争夺博弈。美国政府财政和债务危机所诱发的政治冲突是常态,但是在常态下,存在两党“翻脸”,将债务问题作为获取政治利益和打击弱化对手政策合法性的工具,这一逻辑诱发了政府停摆这种“非常态”的个案。

2013年,由于国会参众两院在长达10天的临时拨款议案之争中拒不妥协,更没能在9月30日的10小时“议案”攻防战中取得任何实质突破,美国政府10月1日迎来17年来首次长达16天的“关门”。

当政府“停摆”时,100万名联邦政府雇员将被迫拿无薪假,但关键领域如国防部和国土安全单位会继续运作。美国媒体称,民众生活在各个方面受到影响。

2013年10月16日,美国参议院民主与共和两党最终达成协议,通过了旨在解决美国目前债务违约危机和结束政府停摆局面的议案。美国时任总统奥巴马随即签署了该项议案,使其立即生效,从而使美国避免了17日开始债务违约的危机。


2013年美政府停摆期间空荡荡的国会大厦圆形大厅(图源:Vox)

如果说,在奥巴马时期的政府停摆有2008年经济危机恢复需要时间的客观因素,那特朗普执政时期所爆发的政府停摆,则反映了美国霸权之下政治经济的脆弱,以及美国在自由主义和保守主义之间徘徊的代价。

这一次政府停摆发生在2018年12月22日0时开始,持续至2019年1月25日约21时半。在此期间,美国联邦政府由于预算不足,有9个联邦政府执行部门部分或全部关闭,大约四分之一的政府活动以及80万名政府员工受到影响。

此次停摆源于国会未能打破美墨边境墙的57亿美元预算僵局。其后民主党控制的众议院拒绝通过包括边境围墙的拨款法案,理由是总统特朗普违背了建造墙的费用将由墨西哥支付的竞选承诺。民主党控制的众议院投票决定在不包括特朗普要求的资金的情况下通过这项拨款法案。

然而,特朗普仍坚持要求包括修建隔离墙的资金,并表示他将否决任何不包括这些资金的法案。参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔因考虑到特朗普不会支持的任何进一步拨款法案,甚至是他以前允许通过的法案,于是反过来阻止共和党控制的参议院通过任何法案。

美国各党对债务问题很难达成共同的认知,他们更多是从党派竞选优势,从选举和投票优势考虑出发,一次一次地对危机视而不见,人为地延误改革,将泡沫与风险进行技术性处理和延后。

债务上限成为两党政治利益筹码

很大程度上,美式债务上限风险产生的国内政治根源是其两党以及选举结构,国内经济根源是其依靠无限的量化宽松,以极高的债务推动本国经济和就业,国际经济根源则是美元的全球货币地位,以及主要工业民主国家对美元的信任和追随。

在两党高竞争的推动之下,两党势必将围绕债务限额谈判展开长时间的拉锯战,通过政治博弈以更多维护本党主张和利益。尤其是共和党,将会充分利用债务限额问题,逼迫民主党让步,而共和党控制的众议院也会借机压制拜登在未来2年的作为空间。竞争的核心是力图削弱总统拜登新的竞选优势。

在两党分歧日益加大的情况下,国会顺利通过立法干预债务上限的任务异常艰巨。债务上限谈判尤其具有挑战性。美国两党政客和议员利用债务上限问题作为政治利益的筹码,本身是对美国和世界经济的不负责任。

据美国新闻网站Axios报道,耶伦表示,她对美国债务违约感到“紧张”,并警告称,如果国会不在今夏提高债务上限,美国人将面临可怕的螺旋式衰退。Axios称,耶伦的悲观财政预测,是拜登政府试图向众议院共和党新多数派施加政治压力以提高债务上限的一部分。

诺兰·麦卡迪、基思·普尔所著分析美国国内经济与政治的经典书籍《政治泡沫》写道,每一次美国金融危机背后都潜伏着一个“政治泡沫”,导致金融不稳定的那种市场行为是政治泡沫促成的;政治泡沫源于特定的信念、制度和特殊利益组成的强大共同体,对金融行业的风险偏好行为;政治泡沫非但不会对其进行阻止,反而会促使、推进并放大;同时政治泡沫是僵化的意识形态、反应迟钝且低效的政府机构和特殊利益的产物。

观点令人深思,一针见血地揭露了美国所谓“民主”和“权力制衡”的虚伪。

中国未雨绸缪 ,美媒称“中或赢”

中国长期大量持有美国国债,主要是基于中国在国际经济中的贸易出口角色以及美国国债自身的优势。2008年金融危机后,美国大量增发美元国债。受制于美国债务上限的国内斗争、美元信用评级下降,长期持有美债会造成巨大的风险等因素考虑,中国持有美国债务的增长速速持续放缓。

目前,中国是美债的第二大持有国,从2022年4月起,中国持有的美债规模持续持在一万亿美元以下。自2021年12月至2022年6月,中国连续7个月抛售美债,累计抛售规模高达1130亿美元,仅在7月和8月小幅增持,于9月开始第8次重启大规模抛售美债,仅9月和10月连续两个月就共抛售了622亿美元。

自2021年12月至2022年10月,中国已经累计抛售了高达1752亿美元的美国国债,累计抛售比例高达16.2%。这反映了中国考虑海外资产安全和调整海外负债结构的理性选择。

中国抛售美元国债,美国社会各主体也敏锐地嗅到了这一重要信号,但态度颇为微妙。

1月27日,美国外交政策杂志发布亚瑟·克鲁伯( Arthur R. Kroeber)的评述文章“中国不想美国债务违约”(China Doesn’t Want a U.S. Debt Default)称,一个可能性是这次美债诱发的全球金融危机会产生比2008金融危机更严重的经济萧条。这是因为庞大的美国国债市场以两种方式支撑着全球金融体系,全球很多信贷的定价都直接或间接地与美国国债利率挂钩,美国和世界其他地区的许多贷款都依赖美国国债作为抵押品。在违约情况下,美国债的利率将会飙升(因为投资者会要求更高的利率,以换取他们可能不会破产的风险)。

该文章认为,美国如果因债务违约而引发金融危机,中国将无法抵挡。因为此时的中国政府债务水平已经远高于2008年。

部分媒体则将美国的债务与中美竞争进行捆绑分析。比如,彭博社在1月28日,发表了题为“美债上限威胁可能使中国成为赢家”(US Debt Limit Threat May Make China the Winner)的文章表示,中国很可能成为美国债务上限威胁的赢家。同期,国会山报发表了一篇类似观点的专栏文章“债务上限之争:送给中国大战略的礼物”,文章称,可能的美国政府债务违约威胁符合中国“扩大其全球角色、削弱美国实力和全球影响力的长期大战略”。显然是无视债务危机对中国的传递渠道,信口开河。

发挥国家自主性,减少美元依赖

债务危机的实质是美元这一货币问题,而国际社会也纷纷做出了一定的反应。通常,国际货币发行能够带来巨大的政治经济收益,全球主要大国均积极在国际或者区域层面进行动员,力求角逐更高阶的国际货币地位。

比如欧元出世以来,已经成为美元最强有力的竞争对手,日本也在积极尝试扩大日元影响力,甚至南美的巴西和阿根廷在去年年末提议推出区域性货币“SUR”。其背后的问题无不涉及到美元霸权引发的国际动荡,很多国家都在试图通过推出新的货币寻求货币流通的部分闭环,力求降低对美元的依赖。


巴西和南美尝试推出区域性货币“SUR”(图源:德国之声)

中国融入全球化是在美元体系下的融合,这突出表现在购买美元债上。尽管在理论上,购买国债可以构造一种相互依赖和制衡,但中国并未利用债权国的优势,通过外汇储备的“核威慑”在台湾、人权等议题上对美国外交形成钳制。

如果中国通过减持美债对美国施加影响,那可能会造成“杀敌一千、自损八百”的后果,甚至会招致美国政府蓄意报复和变相制裁。所以,在更大程度上,中国购买美元国债就不得不接受美元贬值的风险。但实际上,持有美元国债的总体收益率并不高,这给中国带来了长期的金融和战略选择的困境。

美元货币霸权不仅体现在覆盖全球商业交易的“面”上,还涉及到美国国内立法所展示的对违反美元使用的强有力的打击和压制上。

比如,涉美元的立法包含有:1950年《国防生产法》、1977年《美国海外反腐败法》、1977年《国家紧急经济权力法》以及2012年的《马格尼茨基人权法》,及新近由拜登政府推出的《美国反腐败战略》,美国对使用美元结算的国际经贸活动的可干预渠道和契机逐渐增多。

通过这些法案,美国政府及执法机构可以迅速地以某种理由将跨国公司或特定的行为体拖入被动甚至是“绝境”。

各国政府均已深刻地洞察并明了,使用美元及购买美元债务所带来的潜在经济和国家安全威胁,并在涉国家经济安全的石油、天然气等战略项目上尽可能地实施混合结算,实现人民币跨境结算则是中国实现金融可持续发展和国家总体安全的必需举措。

中国须积极谋势开创新局

客观讲,目前全球经济的最大不确定性来自美联储以及美国两党竞争。而为应对美国债务危机,中国可以视中美关系动向,逐步降低外汇美元的比例,实现外汇储备的多元化;如外交关系回暖,可积极开展对美投资,尤其是股权类收购,扩大长期战略性的股权投资,建立储备转化为投资、资金转化为资本的新机制,实现资产的多元化。

同时,在全球对原材料比如大宗性矿产、石油、煤炭等实施收购,或对全球主要企业的股权、资源、技术等与实体经济、国家安全更具紧密关联的产业实施长期持股,亦或将中国所持有的美债实施“债转股”。

最后,还需要降低外汇储备的增长速速,扩大进口,鼓励对外投资,尤其是鼓励民营企业扩大对矿山以及军民两用产品等的战略性投资,推动并完善主权财富基金的对外投资;完善汇率形成机制,推动人民币国际化。

最后在国内方面,中国需要促进进口多元化,鼓励扩大内需,实现国内经济与国际经济“双循环”的顺畅。

此外,对于一国央行来说,黄金的价格不管涨还是跌意义都不大,因为买入黄金,最关键是看中黄金恒久的储备货币地位。中国完全可以运用持有的庞大的美元债务,实施规模性的黄金购买。目前分析看,仅在过去的2022年,就有大量的黄金被运回亚洲,而中国是这里的大头。

截止去年10月末,我国黄金储备依然停留在6,264万盎司,但是11月和12月的数据都出现了环比的增加,到去年末我国的黄金储备已经增长到6,464万盎司。这就是一种未雨绸缪的安排。

总结而言,债务问题不仅是美国的经济问题,也涉美国深层的制度和政治竞争问题,是美国民主制度的挫败,需要美国两党共同重视,形成共识,降低通胀率,为全球经济在疫情后的复苏提供动力。

债务问题关涉中美两国福祉,中国需要重视美国的债务外溢效应,提前做好对应的准备,并积极从战略角度运筹对美关系,以此形成对我有利的局面。

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责任编辑:刘啸云
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