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魏德:​美国制裁越来越随意,中企反击之战怎么打?

2020-11-04 09:22:30

【采访/观察者网 张广凯】

蚂蚁集团上市之路,出人意料的艰难。在中国官方突然叫停之前,实际上早在10月初,就有消息称,白宫内部已经讨论了将其加入实体清单的可能性。

但与蚂蚁已经几乎垄断国内市场,中国基于现实的风险防控因素进行审慎管理不同,蚂蚁目前在海外市场的份额还微不足道。在这种情况下,美国早早发出制裁威胁,是一个极为重要的变化。

美国制裁中兴、华为,理由是它们违规同伊朗做生意,试图打一场事实层面的战争。美国制裁TikTok,因为它占领了美国市场,“可能”影响国家安全。这两点在蚂蚁身上都不满足。你没有违反美国法律,也没有威胁美国市场,仅仅是在中国取得了成功,就可能遭受美国制裁?

而蚂蚁上市计划暂缓后,据路透社报道,特朗普政府也搁置了将蚂蚁集团列入黑名单的计划。据其中三名知情人士透露,导致特朗普搁置该计划的因素包括不想在大选前跟华尔街对抗,以及面临诉讼的可能性。

然而中美之间的博弈并不会随大选而落幕。美国政府为什么可以越来越随意地挥动制裁大棒?在新的形势下,中国政府和中国企业应当如何反击?观察者网专访了高博金律师事务所驻上海代表处律师魏德(Wade Weems)。高博金律师事务所曾代表福建晋华等中国企业应对美国制裁。


高博金律师事务所驻上海代表处律师魏德

观察者网:彭博社报道称,白宫最近讨论了蚂蚁集团进行制裁的可能性。其实蚂蚁集团目前在美国的业务非常少,即使制裁发生,对它的影响有多大?

魏德:现在制裁还没有发生,因此我们也不知道所谓的白宫讨论,到底涉及了哪些可能的理由。不过从媒体的报道来看,蚂蚁金服可能会被加入实体清单。

被加入实体清单,意味着企业将不能够获得任何以美国为来源的出口,包括美国生产的产品、美国的科技、美国的软件等等。而且清单的限制范围是广泛的,不仅仅是直接销售,经由其它国家的二次、三次销售它一样要管。只要是来自美国的产品、软件、技术,都不能够被转移给清单上的任何一个实体。

所以蚂蚁虽然在美国市场占有率比较小,但它只要用到了美国的产品,就会受到影响。蚂蚁依赖美国产品的程度到底有多大,将会决定美国潜在禁令的影响程度。

观察者网:美国潜在制裁的理由是蚂蚁集团可能垄断全球数字支付体系,掌握美国金融信息,威胁美国国家安全。但既然蚂蚁集团在美国的市场占有率还几乎为零,上述指控是不是过于牵强、随意?有什么法律依据呢?

魏德:采用实体清单这种工具,对美国政府是比较容易的。因为相对来讲,将外国企业加入实体清单的标准比较低,不需要非常强有力的证据。对于威胁国家安全的认定,行政机关有相当大的自主裁量权。

有时候美国政府做出一个制裁决定,也不一定只从制裁的经济效果来考虑。有时候美国政府知道一些被制裁企业可能并不那么依赖于美国的出口产品,但仍然要做出一个放到实体清单上的决定,因为这会产生一些象征性的意义。

比如最近美国也曾把新疆的若干家企业放到实体清单上。有一些新疆企业,比如说普通的纺织企业,和美国并没有多么密切的往来,也不依赖于美国的原料和设备。它们被放到实体清单上,实际受到的影响是相对较小的。美国政府还依然要这么做,主要是为了表达一些政治立场。

只有当蚂蚁真的被放到实体清单上,我们才能看到美国政府给出来的理由是什么,到底有没有道理。如果真的是“可能垄断全球支付体系”这样的理由的话,会是比较新颖的。

观察者网:其实近期美国对中国企业的制裁,已经体现了一些新的趋势,蚂蚁集团并不是孤例?

魏德:我们也认为,最近几年来美国的贸易制裁有了一些新的趋势。第一种情况是,美国政府在施展贸易制裁的时候,把过去已有工具的适用范围扩大了,比如我们刚刚说的国家安全问题。

福建晋华就是这样一个例子。美国将福建晋华加入实体清单的时候,一段时间都没有给出明确的理由。晋华原本和美光有知识产权纠纷,被美光起诉窃取商业秘密。所以我们只能理解为,窃取商业秘密可能也和国家安全是有关系的。现在,美国对国家安全的定义似乎是越来越宽泛了,有关机关可以较为宽泛地把很多东西都定义成危害国家安全。如果真像你所说,垄断全球支付体系也算是危害国家安全,这也是比较新颖的定义。

另外,美国也开发出了一些新的贸易制裁手段和工具。比如说用人权作为理由将公司列入实体清单,这是以前很罕见的,现在才开始大量出现的理由。

观察者网:确实像您所说,在国家安全的定义上,美国政府的自由裁量权是非常大的。它认为窃取商业秘密是威胁了我的国家安全,就可以把你加入实体清单。那么这个行政上的自由裁量权,会不会受到司法系统制约呢?法院能不能判定政府的裁量是错误的,从而叫停制裁?

魏德:我们首先要了解一下美国制裁和出口管制方面的基本制度。在美国,管制贸易的权力,归根结底是属于国会的。国会把其中一部分权力,授权给行政机关,这特别表现在跟外国打交道的领域上,比如对外贸易、外交事务等等。制裁和出口管制的权力,就是被国会授予到了行政机关。

在行政机关内,主要有两个机构在行使这项权力。一个是商务部,它主要负责货物的流动,也就是跟商品出口有关的事项。另外一部分权力属于财政部,它负责实施经济制裁。在这两项事务上,它们都有来自国会的授权。在这些授权下,它们的决定一定程度上可以不受司法审查。

不受司法审查是什么意思呢?主要就是说,它们每一个决定的事实部分,或者说决定的实体部分,一般是不受法院审查的。比如说一个公司想要直接去挑战一个行政机关的决定,说它的事实认定是错误的,它的理论根基是错误的,这些是比较困难的,法院一般都不予听取。这些决定本身,都属于行政机关自由裁量的范围,法院无法干涉。

在什么情况下,法院可以听取对美国行政机关的诉讼呢?主要是存在程序性问题的时候。比如在案件的处理机制上,政府应该召开听证会,允许我提交某些证据材料,或者在某一些程序上,应该给出合理的通知,让我有答辩机会。如果程序性权利受到侵害,当事人可以向法院要求救济。这是一般的情况。

当然还存在一些特殊情况。我们并不能直接攻击这个决定本身,但是如果这个决定造成的附带后果,是法律所不允许的,那么法院也可以介入。

一旦行政机关把国会给它的权力过度扩张,就可能和美国法律的其它要求发生冲突。微信和TikTok的有关诉讼就是一个很好的例子。在这些诉讼中,相关企业不能说美国政府决定制裁它们的理由是错的,但是它们可以提出,基于政府所主张的理由所做的制裁,会导致美国宪法第一修正案所保护的言论自由权利受到过分的侵害。因此法院就要做出裁量,政府是不是可以施加这个制裁。

另外还有一些可行的方法,比如在涉及到人权的制裁上,美国政府对企业进行指控的基础,往往只是一些NGO提出的报告。这些企业就可以去攻击报告本身,被美国政府用作根据的报告,可能是不真实的。或者企业要求出具这个报告的NGO,去改变报告的内容,澄清说具体的某一家企业其实没有问题。

在这些过程中,诉讼可能会取得一些阶段性的成果,同时还可能引起公共舆论的关注,帮助被制裁企业在同法院或者政府的博弈中,取得有利结果。

观察者网:高博金也曾经帮助过晋华对制裁进行上诉,在这类案件中,你们具体是怎么做的呢?

魏德:一般来讲,当企业遭到美国制裁,我们可以先尝试跟美国政府进行一些沟通,理解它们制裁的真实目的,再寻求改变对方决定的办法。

当然,一个明显的问题是,现在中国企业想要在华盛顿寻求这样的对话,对方是不太有兴趣的。这跟以往有很大的区别。过去美国政府施加制裁的时候,目的只是要去改变外国企业的某些让美国不喜欢的做法。它把制裁当做一个筹码,要跟你谈判,说我不喜欢你的某些做法,如果无法改变,我就要制裁你。这时企业就有机会去跟美国有关部门讨论,怎么做才能打消美国对于国家安全或者其它方面的顾虑。

一个例子就是中兴通讯。美国把中兴列入实体清单,目的之一是为了促使中兴坐到谈判桌上,解决它在美国面临的一系列刑事和民事诉讼。当中兴开始在官司中妥协时,就被从实体清单上被移除了。

这是长期以来,实体清单最常规的使用方法,美国政府实施制裁,是为了跟其它部门协同合作,迫使美国执法行动中涉及的外国企业去谈判,去和解。

尤其是2018年,美国司法部出台了所谓的“中国行动计划”,针对中国企业的执法成为工作重点。美国经济管理部门的制裁,很大程度上是跟其它部门进行配合。

但是现在情况出现了很大的变化,对于中国企业,这个谈判过程是不存在的。美国政府对于中国企业的谈判请求,基本不予回应。在这种情况下,中国企业被制裁之后该怎么办呢?它必须要想方设法地让美国政府回到谈判桌上来。要达到这个目的,一个办法是来打一场诉讼,在诉讼这个场域下,政府是必须要回应的。这样一来双方也变换了交战的场地,有了一个更好的博弈平台。这是一个基本策略。

观察者网:还是以晋华为例,美光对晋华的窃取商业秘密指控是否站得住脚?背后是否存在一些政治性目的,是把中国整个国家作为打压目标?

魏德:政治层面,我没法评论。但福建晋华的案子,也能够彰显出一个趋势:在面对跨境知识产权纠纷的时候,企业不能够孤立地把它作为一个知识产权问题来看待,而应该考虑这样的纠纷是否会引发一系列可能的市场方面的风险和法律方面的风险,比如反不正当竞争,或者是反垄断,甚至国家安全。所以中国企业一定要有前瞻性的预估,需要一个综合性、全方位的应对策略。

观察者网:哪些类型的中国企业更容易遭到美国的制裁?

魏德:现在,每一个公司都应该去分析一下自己潜在的风险。第一个方面,应该分析一下自己潜在的被制裁风险有多大。风险可能会来自你所属的行业,比如高科技行业,这是美国比较关注的重点。某一些地区可能风险也会大一些,比如美国会格外关注新疆地区的问题。另外就是某些类型的客户,比如说是不是向军队供货,跟军方有关联关系,跟美国传统上的制裁对象有贸易,这些都是可能的问题。

第二个方面,针对每一种不同的理由,美国政府采取的制裁或者管制手段是不同的。公司还应该考虑,在自己所处的高风险行业,美国政府一般会采取的制裁手段是什么。

第三个方面,一旦遭到制裁,自己受到的威胁有多大。刚才也说到,有一些企业,它跟美国可能来往相对少,它依赖美国出口产品的程度相对少。美国把它放进实体清单,可能对它影响并不大。如果你对美国的依赖性比较大,这个风险就相对更大。

观察者网:那么高风险企业有什么比较好的防范措施?

魏德:首先,如果你自己的风险点是无法控制、无法避免的,那么就应该对自己所承受的风险有所准备。你要对整个公司内部的流程运作,上下游的供应链,支付款的走向都通盘考虑,怎样进行一些重组,将美国制裁的影响降到最低。

第二,除了预防之外,你也应该提前准备一套遭到制裁后的应对性措施。不能等到这把悬着的剑掉在你头上了,你才开始应对。你需要提出一些有创造性的,或者相对激进的做法,而不是遵循老一套的规矩,去寻求和美国政府谈判。现在直接去谈判,只能是浪费大量的时间,取不到什么收益。

如果打一个军事上的比方,你的应对不能够只是正面出击,而是要迂回包抄。就像刚才讨论的诉讼战略,不攻击决定本身,而是去攻击对方做出决定的基本依据,迫使对方回到谈判桌上。

要做到这些,需要对美国政府的工作方式有想当的了解,了解不同政府机关的协同机制,以及它的弱点,找到合适的侧翼来进行攻击。

观察者网:美国大选已经近在眼前,如果拜登获胜,对中国的态度会相对温和吗?中国企业越来越多遭遇贸易制裁的长期趋势,是否仍然不会改变?

魏德:政治上的事情很难预测,谁也不知道会发生什么。但是一个基本事实就是,特朗普政府过去几年的对华政策,是他少有的得到国会两党共同支持的政策。这就意味着,不管是谁当选,对中国的执法政策,在大选后很有可能还会延续下去。也许在具体的执法细节上会有一些变化,但大的方向不会改变,因为我们现在没有看到有人提出跟特朗普政府截然相反的中国政策。

观察者网:我们看到,现在中国政府也推出了不可靠实体清单等手段,来制裁美国企业。在晋华的案子里,晋华还向中国法院提起了诉讼,要求禁止美光相关产品在中国的销售。目前中国在很多领域对美国产品还是比较依赖的,实行对等反击是否明智?

魏德:确实,仿佛镜像反应一样,美国采取的很多做法,在中国也逐渐地发展起来,包括不可靠实体清单,包括出口管制法的实施,显然都是跟美国相似的。

任何制裁也好,出口管制的也好,肯定都是双刃剑,会对制裁方也有损害。对美国来讲也是如此,每次把任何一个外国企业纳入到实体清单,都会在本国产生不利的效果,都会让美国供货商承担损失。

所以说,每一次的制裁决定都是一个计算,要权衡这一政策在海外达成的效果,以及在国内造成的损失。我们自然也无法替中国政府计算,猜测政府是如何计算这些损失的,但相信政府一定考虑到了相应的后果。最好的情况,当然还是大家找到一个建设性的解决办法,使得双方能够互相合作、避免损失。

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魏德

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高博金律师事务所驻上海代表处律师

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来源:观察者网 | 责任编辑:张广凯
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