魏程琳:如何改变社会对养老院的“监狱化想象”?

来源:观察者网

2024-03-09 09:32

魏程琳

魏程琳作者

同济大学政治与国际关系学院副教授

【文/观察者网专栏作者 魏程琳】

受老龄化以及生育率下降的影响,养老问题越来越受到关注。但我国养老市场资源匹配极度不平衡,特别是在“农村子女进城务工,高龄老人照料难”的情况下,一方面,大家普遍对低成本、能放心的养老服务需求越来越高。但另一方面,县域公办养老院的入住率低、资源闲置现象严重。

笔者在多个省份县区的调查显示,公办养老机构的床位入住率在30%-40%之间,绝大多数不超过50%。社会老人和特困供养人员普遍存有“不到万不得已,不进养老院”的认识,老人不愿进养老院,一方面受社会文化观念的影响,更为重要的原因是社会大众对养老院有着“监狱化”的想象,认为“进了养老院,就失去了自由”。

养老院过度管理的问题

基于对全国多地养老服务体系的调查,县域公办养老院的管理和服务确实存在不少问题。

一般来说,养老机构为预防老人意外走失、伤亡等事件,普遍倾向于封闭式管理。在2020年之前,公办养老院还允许院民有限的外出活动,例如每周外出1-2次购物、理发、会见亲友等。疫情爆发之后,养老院为了保护老人群体,率先实行严格的封闭管理模式。

但在新冠病毒被调整为乙类乙管,各单位各小区封闭管理模式解除之后,绝大多数养老院依然采取封闭管理模式,此举名义上是为了预防老人感染病毒,实际上是养老院为了防控意外风险、降低管理成本。

在这些规定之下,老年人的行动范围被严格限制在院区之中,有的养老院空间狭小、压抑,缺乏锻炼身体、自由活动的场所,人们在公共空间内的一举一动皆被注视着,难怪会说“进了养老院,就像鸟被关进了笼子,没有一点自由。”

老人并排坐在轮椅上,望向窗外的世界(图片来源:网络)

而公办养老院管理总体停留在自上而下的管控阶段,“家长作风”明显。院方将老人客体化,设定具体的作息时间、按照惯例提供衣服被褥和食品、严管大门进出,将老人的诉求视为无理取闹或徒增负担。老人在诉求未得到回应的情形下,只好向来访的领导、参观人员打报告、塞纸条,或者向市民热线、信访部门投诉。

养老院的工作人员中,也有不少是打招呼安排过来工作的,这导致工作队伍不好管理、专业技巧难以提升。有的工作人员不尊重老人,只重视“事”不重视“人”。例如,有的护工认为“我只需要把分内事务做好,没必要和老人说说笑笑”。多数护理人员是附近农村家庭妇女,他们根据生活经验照顾老人,缺乏必要的护理技巧。还有管理人员对老人缺乏基本的尊重,例如,某镇养老院有多位院民反映,自己被门卫辱骂、殴打,但门卫是镇领导安排来工作的,很难被替换掉。

在这样的环境下,多数养老院将自身职责定位为保证老年人生命体的延续,不关心老年人的心理、社交、精神文化诉求。在这一供养模式下,老年人进养老院等于进入“坐吃等死”的状态,院区氛围死气沉沉,老人们眼神要么呆滞无神,要么极度渴望被关注。

乡镇公办养老院的资金来源是县财政拨付和乡镇财政配套,县财政拨付经费主要有五保供养人员的供养金、养老院工作人员的工资以及五保户的丧葬费,乡镇配套经费主要是养老院运转经费,有的省份将乡镇财政配套资金设定为按照老人数量,一位老人一年支付1000元的运转经费。

此外,乡镇养老院还有“院产”,即菜地和猪圈。种菜养猪是绝大多数养老院维持运转、改善工作人员福利的重要方式。有的养老院只有几亩地、几头猪,有的养老院有几百亩地、上百头猪。测算下来,政府提供的转移支付资金足够院方日常运转,院方经济创收部分则可用于改善院民生活或提升工作人员福利。但问题在于,有的乡镇不但不拨付院方运转经费,反而截留县财政拨付给养老院的养老金,有的养老院还会用特困老人护理费给工作人员缴纳社会保险。

养老院公建民营,问题也很多

综合全国各地实践,县域公办养老院的改革方式主要有两种,第一种是采取公建民营模式,将特困人员供养资金和养老院运维经费直接打给第三方公司,由第三方公司负责养老院的服务和管理工作。

县域养老院公建民营模式在东部地区盛行,在中西部地区正在逐渐流行,其主要原因是符合新公共管理改革的思路,认为第三方公司能够提供更高质量的专业服务。更为重要的是,地方政府通过公建民营的方式可以将养老院的安全生产责任“甩出去”,既减轻政府的财政压力,又减轻了风险责任的压力,盘活了养老院资源,提升养老院自营能力。

但从实践效果上来看,结局也许并没有那么完美。

2020年8月,中部地区L镇养老院由公办公营转为公办民营。承接L镇养老院公建民营项目的第三方机构某康养公司,主营康养结合的养老业务,已在该市多个县承接公建民营的养老服务、助餐、居家养老上门服务以及残疾儿童康复服务。据该机构主管反映,乡镇养老院院民特别难管理,主要体现为:

一是沟通困难,五保户的主体是单身汉群体,他们挣钱、社交的动力不足,长期被社会边缘化,性格总体上显得偏执;

二是爱上访,经常向市民热线、信访办投诉;

三是提各种各样的要求,例如要喝酒、要吃大油大荤的重口味食物;

四是经常搞破坏,例如晚上将活动室的空调打开就走,几个人哄一个失智人员把网线剪断;

五是院民之间经常打架,消耗太多管理精力;

六是面对不好沟通的院民,只能哄着,不能打骂,否则院民就会说:“你冤枉我,我死给你看”。

因琐事,老陈与另一名老人发生口角,而后升级为肢体冲突(图片来源:网络)

该公司派到养老院的经理是一个30多岁的小伙子,三个月后,头发都白了,可见管理难度之大。

民办养老机构的核心目标是营利,与政府特困供养项目的兜底保障目标有冲突。综合乡镇主管部门和院民的反映,L镇养老院的公建民营改革并不成功。

先是克扣老人基本生活费,老年人生活质量不升反降。按照规定,无论公办还是民营,都需要将1040元的基本生活费主要用于老年人的膳食营养,而民营机构的该项支出不足50%。老人们反映民办机构接手之后,生活质量下降,这是他们上访、搞破坏的主要原因。

2021年,该镇某位领导带队突击检查并核算养老院的各项开支后,发现民营机构在老年人膳食营养上的投入不足基本生活费的50%,午餐和晚餐只有一荤两素,遂令养老机构整改,要求食谱由院民代表共同制定,食谱改为两荤两素、两天提供一次水果。

护理人员经常替换且人员不足,老人照料护理的质量也没有得到提升。民营机构按照1:7的比例,在该养老院配备10名工作人员,实际上定点工作的人员只有7人,另有2人是公司人员在此挂名,并不来此工作,还有1个院长是来回跑几个点的工作。7个工作人员中有2-3人需要值夜班。

据老人们反映,护理人员经常被公司调来调去,新来的工作人员专业能力不够(没有护工证),与院民不熟悉,工作质量难以保障。“护理员来了一拨又一拨,干两个月就走了”。无论是传统的公办乡镇养老院,还是民办机构,每月3000元左右的工资根本无法聘请到专业护工。民营机构雇佣的工作人员并非专业人员,打破了民办养老机构“专业化”的想象。

考虑到民办养老机构投入大、回报周期长,因此推动公建民营。然而,民营机构的目标是营利,一切能够节约的地方都尽量不投资或少投资。公建养老院转为民营之后,不但不收取场地租金和利润分成,还要投入经费维持养老院基础设施运转和民营组织运转,前者体现为场所设施维护费(定额补贴8000元/年),后者体现为工作人员工资补贴(补贴工作人员五险一金,大约为1200元/人/月)。乡镇从民营机构接手养老院后,发现诸多基础设施年久失修,“民营机构连把扫帚都不舍得买”。

在特困集中供养上,民办养老机构也基本上延续了传统公办养老院模式,主要为老人提供吃住穿用等物质服务,任何额外的活动或项目开展都会增加其成本。因此,除非政府给予专项活动经费,公建民营机构无动力改善老年人生活状态,老人吃完饭之后就是干坐着,老年人的精神文化需求、社会交往需求和集体生活诉求得不到回应。乡镇分管领导在约谈民营机构负责人时,要求其组织院民开展文化活动,每天不低于两次。

四川广安开展"医养结合"实践活动,意在让老年人晚年生活更幸福(图片来源:IC photo)

“甩包袱”是基层政府支持县域养老院公建民营的重要原因之一。地方政府将养老院运营管理权转移出去,但在安全生产上的政治责任仍然是属地的和专业部门的,出了事情首先问责乡镇,其次追责民政部门。乡镇干部反映,“养老院公建民营之后,我们的责任没有减轻反而加重了。我对管理人员不熟悉,信息不对称,更加不放心了。我不管有多忙,每个月至少来养老院看一次。”

政府提供的特困供养是一项道义性很强的工作,不是用来赚钱的行业。不少院民反映,政府把他们“卖给”第三方,特困供养金被第三方赚走了,他们表示很气愤。有个院民代表说,经营L镇敬老院的第三方机构三年赚了100万。院方管理粗暴、饭菜质量差、服务质量差、院民正常诉求得不到回应等原因,院民与民营机构形成对抗性关系,院民上访、打市民热线、拍视频发到网上等现象频发。基于以上原因,该县政府在试行三年公建民营之后,决定收回公建养老院经营权。

深化改革公办养老院管理体制

第二种改革方式是深化改革传统公办养老院管理体制,自内而外提升服务管理水平。

县域公办养老院是政府救济贫弱群体的机构,是新时代中国农村实现共同富裕的兜底保障机制,具有很强的道义性、政治性和公共性。县域公办养老院应面对既有问题,改革体制机制,提升养老服务质量、拓展养老服务范围,做好县域农民养老的兜底保障工作。

一是允许院民适度进出,满足院民的社会接触诉求。养老院要打破社会对它的监狱化想象,首先需要做到允许院民适度进出。院民长时间脱离社会有可能出现心理封闭、社交孤立、性情不稳定、焦虑等现象,既不利于院民身心健康,不利于养老院管理。院方应平衡风险管控和人的自由诉求,根据院民身体、智力状况,制定不同的进出要求,满足院民的合理正常社会接触诉求。

二是构建院民参与的养老服务治理机制。院民参与养老院公共事务治理是尊重院民、体现院民价值和主体感的重要机制。同时,院民参与可以激活院内资源,丰富院民生活方式,降低养老院运转管理成本。建议细化落实院民代表、院委会制度,保证院民代表人数、决议权和监督权。在膳食安排、院内互助、卫生保洁规则、文化活动等公共事务上,与院民及院民代表充分沟通、协商,保证供需匹配,提升服务质量。

2023年5月,中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》(图片来源:国务院公报)

三是公开选聘养老院工作人员,规范工作人员行为。养老院的工作岗位和工资标准虽然在县域社会算不上有优势,但在广大农村地区劳动力剩余的背景下,如上工作岗位也出现了领导安排、熟人引荐等不良现象。应制定养老院工作人员公开选聘制度,并实行服务行为监督、违规行为追责或辞退制度。每3到5年进行一次养老院院长及工作人员选聘,打破关系户带来的管理制度无法落实的困境。养老院实行院长负责制,院长的工作理念、工作能力、道德素养决定了养老院的治理水平、服务质量。因此,建议为院长提供有竞争力的薪酬待遇,并采取公开选聘、定期考核的工作制度。

四是革新工作队伍的老龄化认识,提升专业素养。如何看待院民决定了养老院的治理和服务理念及方式方法。不少养老院院长、工作人员以及社会大众,将进入养老院的五保户和社会老人视为懒人、浑人、废人及家庭遗弃者,在心理上不能平等对待院民,“院务就是家务,院民就是家人”的工作理念无法落地。建议县政府定期为养老院工作人员提供专业技能和职业素养培训,更新养老院工作人员的老龄化认识,塑造服务人员平等尊重基本的职业伦理;督察院方从正常人的物质、精神、社交需求出发与老人交往、为老人服务。

五是丰富院民精神文化生活,提升院民的精神满足感。养老院重视提供物质服务,不重视提供心理文化服务,院民精神文化生活供给匮乏的现象普遍。院民作为有着正常需求的人,在吃饱穿暖之后还需要社交、集体活动。建议将文体活动、集体活动纳入养老院服务之中,鼓励养老院开展适合老人参与的活动,塑造活泼轻松的院区氛围。有的养老院借鉴幼儿园的活动模式,每天组织老人集体锻炼一次,文化娱乐活动一次,每周一举行升国旗仪式,院区老人的精神风貌明显好于文体活动较少的养老院。

六是探索公办养老院向社会提供养老服务的机制,提升资源利用率。调查显示,公办养老院的床位空置率较高,县域养老资源能够应对未来5-10年的养老需求,不需要新建高标准、大规模的养老院。在农村社会对低成本养老服务需求高的背景下,乡镇公办养老院可以通过改革服务意识和治理机制,以较低价格为社会提供养老服务,在提升资源利用率的同时为社会减负。

北京东城区社区养老院街道志愿活动(图片来源:IC photo)

七是严管行政资金,放活创收资金。特困供养资金是国家救济资金,主要用于保障特困供养人员的衣食住行和医疗卫生服务,不能挪为他用。某镇政府通过测算一个公建民营养老院的成本发现,民营机构利用供养金中的生活费(每人每月1000元左右)就可以保证院区运转,供养金中的护理费(每人每月600元左右)成为其利润来源。该镇政府将养老院运营权收回之后,在保证膳食服务水准和工作人员数量的情况下,仍然能够将护理费中的大部分节余下来。

养老院运营经费有节余,是各地乡镇政府不再向养老院拨付运营经费的主要原因,也是个别乡镇截留养老院供养资金的理由。建议规范管理行政资金,既不能让国家拨付的行政资金浪费,也不能让地方政府把原本用于民生保障的资金截留。有的地方政府准备将护理费发给护理工作人员,将打包给养老院的薪酬资金再度统筹,这样既符合行政规范要求,也利于提升工作人员积极性。

相信养老院经过体制机制改革,能够提供有温度的养老服务,改变社会大众对其的不良认知。县域养老院应不断提升其服务管理水平,为民众提供低成本、能放心的养老服务,将县域乡村打造成中国积极应对老龄化的主阵地。

本文系观察者网独家稿件,文章内容纯属作者个人观点,不代表平台观点,未经授权,不得转载,否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn,每日阅读趣味文章。

责任编辑:德力格尔
观察者APP,更好阅读体验

急了?韩媒感叹“从中国来的人少了,包裹多了”

持续强降雨已致广东4人死亡,仍有10人失联

“就算逼迫中企涨价两倍,也救不了欧美光伏”

马尔代夫议会选举,“亲华”执政党获压倒性胜利

有优势谈自由市场,没有时搞保护主义,这是公平竞争?