“街角曾是边缘地带的代名词，是城市问题的容器。”换言之，它是城市治理中最复杂的场域——多方主体在这里交汇，多元利益在这里碰撞：比如，城管与摊贩之间的周旋；再比如，渣土车“多拉快跑”的逐利本能与市民对道路清洁的诉求间的角力。

而在这一幕幕动态拉锯中，藏着一个常被忽略的深层追问：“街面社会每天都会发生冲突，缘何又维持了整体上的平静有序？”

魏程琳，现任同济大学政治与国际关系学院副教授，十年前攻读社会学博士期间，曾以“借用人员”身份进入“大江市”城管局参与日常工作，累计调研逾180天，访谈城管局领导干部、一线执法队员、协管员与街头摊贩等多元群体共计200余人，并曾20余次随队参与现场执法。这些扎实的田野经历最终凝练为博士学位论文，后于2025年8月由东方出版社付梓出版，成书为《街角之治：迈向人民城市的街面空间治理》，为理解中国城市治理的深层逻辑提供了一个极具分量的鲜活样本。

基于此，观察者网与魏程琳展开深度对话。本文为上篇，旨在剖解城管执法的转型之困。下篇则将镜头对准“城管临时工”这一群体的真实面影，并试图探寻在街角的日常治理中，“人民城市”理念如何真正落地生根，文章将于近期刊登。

【对话/观察者网 李泠】

·进入田野

观察者网：第一个问题关于案例的代表性。《街角之治》被收录“基层中国”研究系列，而您在书的结语部分也有点到“本书的结论来源于对中部某省会城市的实地观察分析，某些判断和结论不一定适用于所有城市的治理演变”。那么，您在“大江市”的田野调查结果，能多大程度上代表中国基层治理？或者说，它更多是代表中国的哪一个截面？

魏程琳：我先把这本书的主要内容稍微介绍一下。这本书的研究对象是街头空间治理，重点讨论的是城市基层治理的转型问题，主要展现了1990年代以来，城市政府从早期提倡“马路市场”“向马路要经济”，到后来通过创建全国卫生城市和文明城市来提升城市形象的过程中，政府治理行为的转变，以及在这一过程中政府与社会大众之间的互动。

《街角之治：迈向人民城市的街面空间治理》实拍图

1990年代以来，中国正处于改革开放和市场经济不断深入的时期。与此同时，权力结构也发生了重要变化，从过去较为集中的状态，转向中央政府向地方政府放权，以及政府向社会和市场放权的过程。经济与社会大发展的重要表现是市场化和城市化。商品住宅的开发，一方面推动了城市边界的扩张，将城郊农村变为城市区域；另一方面，也吸引了大量农村人口进城买房和就业。

在这一进程中，城市街头的管理压力急剧增加。相比于单位制时期高度有序的社会形态——当时人们大多隶属于单位，农民进城住宿都需要介绍信——1990年代之后，城市社会逐渐演变为一个自发流动的动态空间。大量农民进城摆摊设点，加上部分企业改制后的下岗职工进入街头从事小本经营，街头空间秩序维系的压力日益凸显。

正是在这样的背景下，城管机构应运而生。

从全国范围来看，城管的前身——市容监察队，大约在1991年前后开始设立。政府设立市容监察队，旨在解决当时城市管理中的“九龙治水”问题。也就是说，城市街头并非没有管理部门，而是部门太多、职能分散，管理效率低下。市容监察队的工作内容主要包括出店经营、占道经营、流动摊贩管理、街面广告、门前三包、环境卫生等。在此基础上，到2000年前后，各地陆续成立城管局，进一步整合了市容、市政、规划、环保等多个部门的职能。

改革开放以来中国城市发展历程，可以通过某个典型城市的历史脉络得以体现，“大江市”正是这样一个代表。从时间和空间维度来看，“大江市”作为一座人口超过千万的超大型城市，同时又处于一线城市与二线城市的等级和空间过渡地带，在城市治理层级、治理资源配置和体制机制设计上，具有相当的代表性。它既反映了一二线城市过去二三十年的发展转型过程，也代表了当前三四五线城市正在经历的治理转型路径。

观察者网：书的副标题是“迈向人民城市的街面空间治理”，而对于如何诠释“街面空间治理”，在那么多细碎繁杂的工作中，您选了小摊贩、渣土车治理、车窗抛物这三个切入点。这一安排是出于哪些考量？

魏程琳：我最初接触城管局时，以为它的工作主要就是摊贩管理。但随着调研的深入和对这个部门了解的不断全面，我发现它的工作内容其实可以概括为“7+1”：“1”指的是地方政府交办的其他任务，而“7”则来源于其他七个部门的职能整合，包括市容环境、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政以及公共安全交通。

我希望通过相对集中的案例方式展示城市街头治理的样态，呈现城市管理执法部门的日常工作机制，还原街头治理的常识，揭示街头冲突生成的复杂过程——这是本书最核心的要点。

流动摊贩管理 作者拍摄于2015年

基于这个认识，我在书中设计了有逻辑递进关系的三个案例：

首先，小摊贩管理展现的是城管部门日常运作中最常见的工作内容，体现了执法过程中“刚柔并济”的机制。

渣土车案例则不同，虽然它在日常生活中因主要在夜间工作而不易被察觉，但恰恰是城市治理中冲突性和暴力性最集中的领域。值得注意的是，它的暴力程度并非由夜间作业这一时间特征决定，而是与管理行为背后的利益博弈密切相关，利益冲突越大，暴力冲突就越剧烈。

最后，我希望通过“车窗抛物”这样一个小切口案例，探讨未来城市治理的可能，展现国家与社会协同共治的机制。

从冲突的生成、消弭到合作治理的演进逻辑看，这三个案例实际上构成了一个从冲突较小、到冲突加剧、再到冲突化解并走向合作的过程。这也呼应了我们所期待的“人人参与、人人有责”的城市治理理念，展现了迈向“人民城市”的渐进路径。

观察者网：您在“大江市”进行了长达180多天的田野调查，作为“局外人”进入城管系统内部，最终获得了您所说的“内部人视角”。这种调研方式有许多值得探讨的地方。比如，您是如何逐步获取他们信任的？

另外，城管部门的一些工作人员，在与摊贩或灰色产业从业人员的接触中，可能存在一些不愿被外界看到的权力寻租行为——您书中也提到了“吃拿卡要”“走漏风声”等现象。在这种情况下，您如何避免自己的调研报告成为他们的“传声筒”，即只呈现他们想让公众看到的一面，表达他们希望你表达的内容，而有意无意地隐去那些相对负面的部分？

魏程琳：您提到的问题，也是我们做田野研究时最常面临的挑战——既要深入其中，又要保持独立观察和分析的能力。

第一个是关于“深入”的问题。形式上进入一个部门实习，或者进入一个社区，并不代表你真正融入了那个场域。这种“悬浮感”是田野研究中的普遍困境，包括今天我在指导硕士生、博士生做毕业论文时，也常常看到他们面临这种被“置身事外”的尴尬。破解的方法就是“深入”，只有深入其中才能把事物运作的复杂机制和细微之处呈现出来。

大多数人对于城管工作的认识停留在表面，或基于个人经验的片面认知。我当时的做法是：以实习生的身份进入“大江市”城管局。一开始被安排在宣传部门，接触到的都是积极正面的宣传材料。为了融入，我每天坚持和工作人员同步上下班。但一个多月后我发现，获取的信息太有限了，根本看不清真实的状况。随后，我调整了研究策略。我争取机会下到区城管局，又顺势向区局领导申请下到城管中队，开始跟着一线执法人员去街头执法、观察、记录整个过程。

作者发于2015年的一条朋友圈

而从外部“观察者”转向“内部人”的视角涉及“信任”问题。信任这个问题，既难解决，也好解决。如果你以一个批评者的姿态，或者带着一种刻意的“客观”“独立”的角色去观察他们、和他们讨论，他们是能感受到的。所以我当时的原则是：先把自己当成他们的一员，尝试用他们的方式去思考，这样才能真正理解他们。

当时作为学生，我有一定的优势——年轻，心态有韧性。比我年长的，我虚心请教；同龄的，很容易建立起熟悉和信任。我和执法队员一起上一线执法、一起夜间守控、一起吃工作餐……这些非正式的接触场景，为我们创造了更多沟通交流的机会。我可以随时问他们“为什么这样做”，而且我是怀着真诚之心去请教的。

现在回过头看，从研究方法的角度来说，获得“内部人视角”的同时保持学者的独立思考，需要把握三个关键：

第一，不能把自己当外人。既不能端着学者的架子，不愿意和他们深度接触；也不能过度客气，客气反而融入不进去。

第二，保持学者的思考。凡事多问一个“为什么”，虚心请教。同时要避免两个极端：一是“问题化”倾向，把什么都当作问题来批判；二是“合法化”倾向，把什么都当作理所当然，也就是您刚才说的“你表达的都是他们希望你表达的东西”。学者的独立思考必须贯穿始终。

第三，经常做记录，阶段性做总结，明确进一步深化的方向。田野研究是一个动态调整的过程，需要不断反思和校准自己的观察视角。

·城管执法转型

观察者网：关于城管执法，您的调研跨度覆盖了十多年的时间，您在书中也提出城管部门的行政逻辑正在从“经营型行政”向“服务型行政”转变。可否向读者概述下，这种转变在街头的细微处是如何体现的？

魏程琳：从“经营型行政”向“服务型行政”的转变，是我这本书中一个非常核心的发现，也是一个重要结论。这一转变实际上概括了过去约40年间，中国城市街头管理领域发生的深刻变化。

所谓“经营型行政”，是指政府管理的中心目标曾以“罚款创收”为导向，带有明显的部门利益色彩；而“服务型行政”则将管理目标转向构建和谐稳定的公共秩序。

这种转变，在书中我通过两个典型案例进行了深入探讨。第一个是渣土运输管理的案例。

过去，渣土运输管理中暴力冲突频发且极为剧烈。渣土运输多发生在夜间，其从业群体从一开始就具有较强的地方性，往往是那些游走在法律边缘、掌控低门槛业务的“地头蛇”。对他们来说，最直接的盈利方式就是“多拉快跑”——超载运输渣土，沿途抛洒污染路面，严重影响第二天早上的城市环境。对此，当时有的地方政府的管理方式是：夜间放任不管，次日根据污染路面的面积进行罚款。这种“放水养鱼”的管理模式，实际上演变为对街头营生剩余价值的重新分配，导致管理者和从业者之间矛盾尖锐，冲突频发。

但后来，随着政府部门职能转变，渣土管理部门的角色定位发生了根本变化；特别是城管部门从“自收自支”转向由财政全额供养，罚多罚少不再与部门年终福利挂钩，管理的公共性目标逐渐凸显。此时，管理者不再以罚款为目的，拉渣土的人也不用因恐惧罚款而疯狂地跑，这时候双方就可以更顺畅地沟通协调。在此基础上，技术监管的引入、管理目标的转变，共同推动了渣土运输走向规范化和有序化。

为进一步加强全市工程渣土全过程、全闭环、精细化、数智化管理，杭州市城管局搭建了全市统一的渣土监管服务平台。 资料图来源：杭州城管

类似的转变也体现在摊贩管理上。过去，以罚代管的现象普遍存在，扣车、罚款成为惯用手段；而今天，更多是以管代罚，通过劝导、规范、服务来管理摊贩，推动行政方式从“经营型”真正走向“服务型”。这种转型使得政府与社会之间的关系更加和谐。十年前，城管与摊贩冲突的新闻屡见不鲜，而今天，类似事件在舆论中已明显减少。

观察者网：无需再考虑“罚款创收”，是否意味着城管部门的“生存压力”被完全消解了？如果是，那么当前街头治理面临的新压力源又是什么？

魏程琳：城管部门经历了从“半财政供养”到如今全额财政保障的转变。从人员工资福利待遇的角度来看，城管部门的生存压力基本消解。但作为政府职能部门，它一定要证明自己是“有用”的。从当前实践来看，城管部门的工作内容主要聚焦于两个方面：一是处理市民投诉中涉及的各类问题和矛盾纠纷；二是服务于地方发展大局。尤其是在城市化任务较重的地区，城管的一项关键职能，就是对城郊地区预期拆迁地块上的违法建筑进行管控与拆除。

在上海、北京等一线城市，街头治理的压力来源，正在呈现“市民监督”与“政府考核”协同驱动的特征。比如12345市民服务热线，如今已成为政府与市民沟通的重要桥梁，同时也是上级政府评价下级部门社会满意度的重要依据。

观察者网：说到考核，我想到您在书中提到的一个案例——“2013年，望月区天良街道城管中队某协管员向当事人索要两条香烟被举报，当时正在城管局开会的队长立即被免职”。通过如此雷厉风行的方式整顿内部违规行为，一方面确实彰显了改变城管形象的坚定决心；但另一方面，从管理角度来看，这种处理方式是否略显“一刀切”？

魏程琳：这种工作方式在当前的政府部门中并不少见。例如，有的县政府对乡镇实施考核时，排名倒数三名的乡镇长可能被就地免职，以儆效尤。不过，这里所说的“就地免职”并不等同于行政降级，比如从正科级降为副科级，更多是指不再担任原职，另作安排。

至于这种做法是否“一刀切”，可以从两个角度来看：

首先，这类人事调整在实际操作中并非简单随意的行政任免。它通常会经过后续的合规程序，例如正式发文等，以符合相关制度要求，因此并不完全等同于严格意义上的行政处分。

其次，这种较为极端的处理方式，往往出现在地方政府可调动资源相对有限的地区。而在行政资源更为充足的地区，如上海、北京等地，则较少采用这种剧烈的手段。可以说，这种做法的使用与地方政府的实际资源状况密切相关——当地方没有多少可调动的资源时，往往只能借助这种极端方式来传递压力、推动工作。

图为2008年，南昌市城市管理行政执法局东湖分局的执法人员骑着自行车在辖区路面巡逻、执法。 图源：新华社

观察者网：来自市民监督与政府考核的协同作用，推动城管执法逐步从过去的“粗暴型”向“文明执法”或者说“柔性执法”转变。然而，这种转变也可能带来新的问题。

您在书中提到的一个案例令我印象深刻：一名摊贩态度蛮横，看到城管步步退让，便得寸进尺。城管部门担心引发舆情，为其安排了一个类似报刊亭的固定摊位，而他在获得摊位后仍继续违规经营，比如在店面外卖水果。他的这一“待遇”让其他摊贩不满、眼红。

这一案例导出一个问题：在推行柔性执法的过程中，如何避免走向另一个极端——让部分摊贩误以为可以“按闹分配”？

魏程琳：谈到“柔性执法”，我想可以从两个方面来理解：

第一，柔性执法，是自上而下、从中央到地方对包括城管、警察在内的执法人员开展的一场力度强大的作风整顿。其背景在于，早期城管与执法对象之间暴力冲突频发，对政府形象造成了严重的负面影响。

我在书中曾提到一个核心观点：公权力的主动收缩与退让，并不必然带来秩序的和谐。因为管理者与被管理者之间的有序，是一种需要在实践中达成的动态平衡，而非靠理论上的平衡来实现。

“按闹分配”这一现象的出现，揭示的正是公权力收缩之后，某种带有暴力色彩的社会权力开始崛起的逻辑。在这一过程中，像案例中的摊贩，正是利用“不要命、不怕死”的刁蛮策略，借助社会舆论对“弱者”的天然同情，以及政府迫切希望塑造文明形象、避免舆情的心态，通过不断“闹大”来扩张自己的利益空间。

就这个案例本身而言，虽然他通过“闹”获得了实际利益，但与此同时，他也承受着来自社会舆论的压力和地方政府的管控。大多数人的越线诉求其实都会在政府的综合治理措施下被逐步消解；像他这样能够真正实现“按闹分配”的，是一个极为特殊的个例。

在今天讨论如何避免“按闹分配”现象的出现，我认为地方政府对底线原则的坚守，至关重要。“按闹分配”现象，它在很大程度上也折射出一个更深层的问题：政府的政绩观究竟该如何定位？如果一味容忍、退让、缺乏原则，就会不断释放错误信号，诱发越来越多的人试图通过“闹”来获取利益。反之，如果政府能够坚守底线，让所有潜在的效仿者清楚地看到，无论怎么闹，都不可能得到额外的收益，那么正向的治理效应就会逐步显现，社会秩序也会趋于稳定。

此外，对于积弊已久的区域，单靠柔性手段往往难以奏效，必须采取强力清零的整治模式，这也是我在书中论述“分类分级治理”时所提出的最高治理层级——政治化治理。

集中整治占道经营 作者拍摄于2015年

观察者网：关于政治化治理，能否再多介绍下？

魏程琳：在日常的常规治理中，我们很难做到无死角、无间歇的全时段管控。就像居家打扫一样，我们不可能每天都把家里的每个角落彻底擦拭一遍，总会有一些看不到的地方慢慢积攒灰尘。街头摊贩治理也是如此。总有一些监管难以覆盖的盲区，摊贩们便会在那里“钉”下来，一点一点站稳脚跟。随着时间推移，地盘逐渐扩大，占据的范围越来越稳固。当常规管理的力量配置已经无法有效清理，前期的柔性治理手段失效之后，就只能启动政治化的清理模式。

所谓政治化清理，其实就是采取一种不计成本、“一刀切”的方式，集中力量在短时间内让某个区域迅速恢复原状。这种模式在学术界也被称为“运动式治理”。它的杀伤力很强，能够在短期内解决积弊已久的问题，但代价同样高昂——人力、物力、精力的投入都是巨大的。也正因如此，它只能作为常规治理失效后的“最后手段”来使用。

观察者网：我想起前几个月看到的一个视频：视频里有人喊“城管来了”，很多骑三轮车摆摊的小贩立刻往一个方向跑，等跑到另一条街道后，城管也不追了，双方隔着街“和平共处”。很多网友觉得这个画面挺有意思。在您看来，这一场景背后折射出哪些问题？

魏程琳：这个现象可以从几个层面来理解。

第一，其实在2010年前后，有一本叫《城管来了》的书很火，是一位北京城管队员写的，写得非常幽默。那时候“城管来了”一喊，摊贩赶紧收摊跑人，说明这些流动摊贩确实是违规经营的，城管部门的管控是很有杀伤力的。

第二，为什么他们跑到另一条街就“安全”了？这很可能涉及行政区划的交界地带。不同区域的城管执法范围是有界限的，超出自己的辖区就没有执法权。摊贩们显然摸清了这一点。而且，摊贩内部有一套非常灵敏的“情报网络”——他们熟悉本区执法队员的编号、执法车辆的号牌。如果是别的街道或别的区的执法车路过，他们甚至可以无动于衷。他们还会在群里互通信息，比如哪里人流多、哪里好卖货，然后迅速迁移过去。整个过程，其实就是一场持续上演的“猫鼠游戏”。

城管与摊贩之间持续上演“猫鼠游戏”作者拍摄于2015年

观察者网：这也是一种“上有政策，下有对策”。

魏程琳：对。我这本书主要是从管理的角度，探讨如何实现街面秩序。但如果换一个视角，从底层摊贩的角度来看，他们的生存智慧其实也非常丰富。那些聪明的街头营生者，往往不会选择与城管正面冲突，而是用一种迂回、隐晦、“躲避式”的方式，去争取自己的生存空间。

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