【文/ 魏圣洛】

一、韩国外交面临着五大陷阱

事实上，无论在哪个国家，主要的对外问题通常会在详细掌握和分析事件的基础上进行讨论并得出应对方案，在微观上，这一过程是在政府内部的相关组织之间进行的。但从宏观角度，这一过程是在“泛国家”、“泛社会”层面进行的。在社会讨论过程中，执政精英、官僚、政治圈、媒体、学界、市民社会团体等多种主体参与讨论，通过全社会讨论过程最终形成舆论并汇集应对方案。

“泛社会”的大讨论过程和政府内部的“小讨论”过程有着相互影响的关系，国家对外政策通过“大过程”和“小过程”之间的交互关系来运作。但在韩国，这一“泛社会”讨论过程比其他国家更特别，或者说，这个过程包含着许多问题，这种现实给韩国的对外关系带来了诸多不利因素。

第一大陷阱：以自我为中心的情绪化观点

“韩国型（特色）”外交讨论过程中的问题首当其冲的是，在发生和韩国相关的主要对外关系事件时，尤其在掌握真相、讨论对策方面，比起国际上相对客观的观点，韩国自我为中心、主观性、情绪化的观点更容易得势。而且，以韩国为中心的“井底之蛙”式思考方式主导讨论是相当常见的，如此一来，从对事件的判断到应对方式，一切都变得很容易被歪曲。

例如，在国际上讨论有关朝鲜半岛的主要问题时，韩国经常会用“讨论正在以韩国的立场为中心展开”等形式进行解释，或者认为事件可以由韩国所左右，“六方会谈上发表的《9·19共同声明》是由韩国主导制定的”，这样的主张是近来非常显著的事例。

另外，在朝核危机中，美国历届政府都曾多次试图在朝鲜半岛发动战争，而韩国出面阻止秉持的主张也以韩国为中心，这些都是与事实相距甚远的自我中心的解释。更严重的问题是，这种主张在韩国“泛社会”层面得到了相当大的响应。

那么为什么会出现这种现象呢？数百年来，韩国一直适应着中国主导的东亚地区垂直型对外关系体制，即所谓“中华秩序”。除了部分混乱时期外，这一秩序以具备绝对压倒性实力的中国为顶点而形成了周边国家的体系，而韩国作为这个秩序中的“周边国家”之一，在历史上的对外关系一直比较稳定，甚至说韩国历史上基本不存在对外问题也不为过。

因为韩国在朝鲜王朝时代只需要把与中国进行使臣交换等礼仪行为作为主要的对外问题。除几次战乱外，朝鲜王朝时代长期在中华秩序中保持着稳定状态，这样很难培养出在对外问题具有深刻观点和认识的传统。

欧洲历史与东亚完全不同，在欧洲，英国、法国、奥地利、西班牙、普鲁士、葡萄牙、俄罗斯等国家长期以来基于规模相似的势力而相互争霸、彼此联合，充满活力的对外关系由此得以保持，在此过程中，欧洲发展了外交概念。

朝贡体系下的“不征之国”

后来，当19世纪欧洲秩序以帝国主义的面貌向东亚袭来时，朝鲜王朝因在解决对外问题方面的弱势而被卷入国家灭亡的历史巨浪之中。尽管面临外来势力侵略的朝鲜王朝也曾提出“锁国论”、“开化自强论”等多种对策，但都被“中华秩序式”的对外观念埋没，对外问题本身让朝鲜王朝感到陌生，理解新的历史时期的对外关系更是难事，也谈不上采取正确的应对措施。

对于像韩国这样面临周边强国，而同时拥有中等国力的国家来说，客观且冷静地解释对外问题比什么都重要。但目前韩国的现实情况却截然相反，历史上在一个大国的垂直秩序中存在过的经验，再加上近代殖民时期所遭受到的精神和文化伤痕，这都致使韩国在对外问题层面的观念多少有些偏激，以自我为中心的感情用事就是韩国外交面临的第一大陷阱。

第二大陷阱：外交从属于国内政治

韩国外交面临的第二大陷阱是对外问题容易成为国内政治的从属变数，国内政治频繁且过度地影响对外问题。这种现象的产生背景有其历史脉络，韩国从殖民地被解放后，正式进入西方主导的国际秩序，作为一个独立国家，本应认识到对外问题的重要性并灵活应对，但一朝一夕间，韩国无法具备足够的力量。

冷战初期，韩国在殖民地解放后就立即面临分裂的局面，作为“冷战最前沿”的标地，韩国在冷战体制下被纳入美国战略布局。当时韩国处于美国主导的冷战秩序下层结构，作为一个贫穷国家，韩国不得不在政治、经济、军事等领域依赖于美国。在外交领域，韩国对美国的依赖同样明显，主要外交事务被美国当时主导的“反共”理念所覆盖。

冷战时期的韩国政府具有以威权主义为基础的独裁性质，在华盛顿规定的外交安保政策大格局下，韩国威权主义政府的主要外交课题是阻止外界对国内压迫的批评，对威权主义体制的合理化的成为主要的外交任务。这导致外交从属于国内政治事件的情况加剧，为实现国内政治目的而利用对外关系的事例频繁发生，这种现象在朴正熙维新体制和全斗焕体制下极为严重。

像韩国这样面对复杂地缘政治处境的国家，对外问题应以国际因素为中心进行解释，并据此采取合理的对策以促进国家利益最大化。本应该具有正当性的观念在全社会应形成强烈共识，但可以目睹的现实完全相反，韩国国内政治上的考虑左右韩国的对外活动，这是韩国外交面临的第二大陷阱。

第三大陷阱：意识形态中心主义和党派性

在韩国，外交过于受意识形态和党派的影响，这是第三个陷阱。这也有其产生的历史脉络，韩国殖民地解放以来，威权主义政府打着“反共”旗号开展体制防御外交。而在野党和民主势力对此批评、反对、对抗当时政府的“亲美、反朝、反共”路线，他们逐渐具备自主、反美、重视与朝鲜和解合作的倾向，这是日后进步阵营形成外交观点的开端。

进入20世纪90年代，冷战结束后，韩国外交的外延开始戏剧性地朝着“社会主义国家圈”扩大，韩国外交逐渐在全球范围内展开，韩国也应变成能够进行与国际社会相符的进行外交议论的国家。

但事实并非如此简单，冷战时期的惯性在韩国精英层和整个社会得以保留，以自我为中心的观点和外交从属于国内政治的情况仍在，意识形态理念和党派性也依然存在。如此一来，历史、政治、社会、文化经验因素都对韩国在对外问题上的认识和应对产生了重大影响。

韩国社会的外交谈论过程反映了诸多问题：韩国所要处理的历史遗产、韩国经历殖民地后产生的民族意识和国民感情过剩、韩国面临分裂的半岛环境和冷战导致的社会诸势力间在政治理念上的隔阂……这些都导致了韩国外交生态圈环境的复杂。

韩国在经济增长和民主化后的社会现象继而造成现有问题的深化和新问题的抬头。以自我为中心的情绪化观点、从属于国内政治的外交、意识形态中心主义和党派性过剩等问题在韩国经济增长和民主化实现后也没有得到改善，反而受到经济发展和政治发展带来的自信和民族主义氛围的影响而进一步恶化。

特别是民主化取得进展后，党派对立进一步深化。韩国经历民主化后,进步势力首次执政,之后和保守势力交替执政，韩国社会的政治格局已形成保守与进步之间的对立。随着政治格局的改变,对外问题的解决路径也根据意识形态和党派范围分为两所阵营，一个阵营代表着亲美、同盟中心、国际合作为中心的中心传统，另一阵营多少带有反美、亲华倾向且标榜以朝韩关系为中心的民族互助，这两个阵营的根源在于冷战时期对韩国外交的意识形态对立。

据韩联社消息，韩国新总统当选人尹锡悦10日上午同美国总统拜登通电话。这是尹锡悦发表胜选感言仅5个小时之后，也是当选后的第一个日程。

前者是冷战时期以来保守官方的视角，后者是当时在野党坚持的视角，保守和进步采取如此不同的路径，执政一方将自己的目标付诸实践，成为在野党的一方则表示反对。这就导致了对外政策和韩国的对朝政策成为尖锐的政治争论焦点。

事实上，是民族互助，还是国际合作并不是两分的，两条路线都应成为韩国对外政策的主要因素，实际政策应该以两条路线之间的协调和均衡为基础制定。但在进步和保守对决的国内外交议论结构中，两者之间只存在对立性。随着外交问题成为政治斗争的对象，将外交作为国内政治工具的倾向也日益明显。随着意识形态、党派性接近的深化，将外交利用在国内政治的动力也必然增强。

第四大陷阱：民粹主义

在以自我为中心的情绪化观点和国内政治为中心的思考横行，意识形态性、党派对立加剧的韩国外交生态界里，国民舆论很容易向不合理的方向倾斜，再加上民主化潮流的加入，民众的意见变得格外重要。外交议论即使是被误导的舆论，也会被大众情绪所左右，这就是所谓的国民情绪问题。

执政精英、政界人士以及官僚都认为遵循民粹主义才是安全的，表现出受民粹主义影响而行动的倾向。由于过度在意人气和舆论，即使有困难的、且必须做出的决定也都被回避，这种情况已司空见惯。这种现象最典型的事例就是韩国与日本之间的历史问题，同时韩美同盟问题、中美之间路线设定问题、朝核问题也受到同样的影响。

民粹主义主要通过媒体表达、放大，所以媒体的作用变得十分重要。实际上，外交相关部门每天的业务量大部分不是以外交对象国为对象的，而是以国内媒体为对象而消耗的。这种事情将国内媒体的地位提升到了与正式外交对象国同等的水平，外交人员将自己禁锢在更加执着于应对媒体的工作中，这促使国内媒体发挥越来越大的作用，形成恶性循环。

媒体和外交人员之间的这种平衡关系，虽然和日本经验略有相似，却是全世界罕见的韩国独有的特殊现象。另一方面，如果外交被民粹主义所左右，外交当局者被埋没于媒体应对和政治热点问题中，外交优先顺序的选择也会出现歪曲。对媒体关心的困难问题采取反射性的应对成为了外交的主要任务，原因就在于此。

如果韩国社会的外交议论秩序健康，形成的舆论也会合理，但如上所述，议论程中的歪曲确实存在，通过民粹主义形成的舆论成为外交最担忧的对象，这便是韩国外交的第四大陷阱。

第五大陷阱：业余主义

随着外交被民粹主义所捕获，其他问题相继出现。外交越是执着于顺应大众舆论，外交专家的地位就越低，取而代之的是政治技巧的解决路径，以非专家的政治圈人士为中心来处理外交事件变得更加频繁，这就出现了业余主义问题。

为了国内政治目的，以国内舆论为主要对象的外交在国际上很容易得到“业余”的评价，但在韩国国内，围绕对外问题而在舆论中乘风破浪被认为是重要的外交行为。一些政治精英认为，做这件事并不一定需要外交方面的专业知识和经验，这种趋势在进步和保守两方面都体现出来，因此，实权人士不征求外交方面的专业意见，左右具体外交方向的现象更加明显。缺乏见识和经验的“非专家们”占领外交指挥部要职领域的现象也越来越多地出现了。

外交经常被比作没有硝烟的战斗，如照此比喻，外交战争中的总参谋部要职就是没有专业战斗知识和经验的人士来担任。当然，此前的外交官僚集团并没有以巨大的专业性在外交上发挥太大作用，这种现象也可以说是其自作自受的结果。

但为了国家外交的正常发展，理想的解决方法是不分官僚和非官僚，对负责主要外交业务的人士要求在相关领域具备较高的见识和专业性。不然，如果朝着非专业性的方向发展，那么“有眼力介儿”的官僚们会认为，按照业余的水平处事对自身有益，这种氛围将导致外交官僚集团的专业性进一步下降。因此，“业余主义”成为韩国外交的第五大陷阱。

二、“六大玩家”的形态和结构问题

五大陷阱之间产生相互的负面影响，阻碍韩国外交向着先进的水平发展。那么，在这种生态界内活动的韩国外交主要玩家们（参与者们）的行为又是如何？

执政精英、官僚、政界、媒体、学界、市民社会团体可以被定义为韩国外交的主要玩家，这六大玩家正在适应上述韩国外交生态界，也在努力解决很多问题，他们的主要特点如下：

首先，执政精英大多是在对外交的理解和经验不充分的情况下负责国政的，这些人大部分在外交领域经验少，但在国内政治领域经验丰富。因此，他们倾向于把外交视为与国内政治目的相联系的变量。但政权每5年交替一次，执政精英们的核心目的是在执政期间内取得短期的、可视性的成果，并将其利用为政治资产。

其次，官僚在冷战时期权威主义政府领导下长期以来以被动姿态顺应局势，比起政策上的战略性路径，官僚们更熟悉以行政应对为主的外交。在民主化时代，官僚们不得不效仿执政精英以国内政治为主、意识形态中心和党派为主的路径。韩国的五年单任总统制使官员不得不投入到“适者生存”的竞赛中，官员很容易迎合执政精英的要求，迎合主义与官僚的保身主义联系在一起，这种官员的惯性阻碍了专业性的积累，而较低的专业度容易演变成进一步煽动迎合主义的恶性循环。

同时，随着民主化的加深，具有攻击性的媒体和市民社会团体也在使官僚变得更加消极。政界分为朝野对峙，外交成为党派理念斗争的素材。虽然政治圈分帮结派进行对抗，但在迎合民粹主义和国民情绪方面，朝野不分上下。大部分媒体也分为进步和保守阵营，所以无法摆脱党派理念上的争斗。

最后，媒体助长民粹主义和国民情绪的情况也很多。学界和市民社会团体也经常被阵营理论所束缚。该集团也有过扩大国民支持或进步和保守之间矛盾的功能的事例。各玩家们的这种行为与前面所说的外交生态系统相呼应、像漩涡一样运转，韩国外交和安保面临问题是不可忽视的现实，这成为韩国外交内在的结构性弱点。

三、应该做什么

五大陷阱和六大玩家行为特征导致韩国遇到外交事件时引起的轩然大波，并不能得到理性的对策探讨。相反，在持续不断的消耗性争论后，外交问题解决方案最终形成为非专业性、非战略性、官僚性、行政性、回避性的对策。在“朝核”、“萨德”、“韩日关系”等议题方面都可以看到这样的情况。

如果这些结构性问题得不到改善，韩国外交就无法实现进一步的发展。如果韩国外交继续从属于自我中心主义、国民情绪和国内政治，那么朝鲜半岛局势也会很危险的。同时，意识形态和党派性的外交战略经常被下届政府否定，在持续性、一贯性、信赖性方面也大打折扣，民粹主义和业余主义外交很难妥善应对朝核问题和朝鲜半岛周边形势的变化，即使将来有机会，也无法正确应对南北之间统一问题。

2018年的板门店会晤（新华网资料图）

韩国要想进行符合国力的外交就不能回避这些问题，最终要做的是改变外交生态界和参与外交的玩家们的结构形态。

首先，应形成认同这种问题意识的氛围，要不断努力改变问题的生态系统、缓解结构性问题。能够做这件事的主体还是六大玩家，其中执政精英和官僚是外交政策主导集团，媒体、学界、市民社会团体是舆论形成和监督集团，政界则同时涉足这两大集团，政策主导集团率先提出并履行打破前述负面现象的蓝图是最有效的解决方法。

如果总统和执政精英们将此问题作为重大改革课题，官僚集团将遵从，政策主导集团将产生解决问题的动力。如果执政精英带头进行外交改革，减少政治性、党派性论争，坚持以国家利益为主的路径，就可以缓解反对势力的锐气从而获得广泛支持。如果执政精英根据客观冷静的观点追求合理、现实的应对方式，并以此为基础率先将泛社会性讨论引向更富有建设性的方向，那么韩国外交讨论的平台将会发生变化，这将有助于减少消耗性的争论，凝聚真正的国民舆论。

但关键问题在于执政精英们是否会对此事着手解决呢？到目前为止，虽有过高举司法改革、国情院改革旗帜的执政精英们，但从未出现过将注意力集中在外交改革的执政精英，今后是否会出现还有待观察。

假如执政精英并没有率先站出来怎么办？那接下来值得期待的则是负责外交事务的官僚们，他们对外交中的棘手问题非常熟悉，官僚们发挥建设性作用将有助于改变韩国的外交生态环境。日本的案例就表明官僚可发挥一定作用。在日本内阁责任制下，由政治议员担任包括外务省在内的各部长官，日本外务省官僚们辅佐政治家长官，履行保证日本外交一贯性和持续性的职能。传统上，日本长官一般认可事务次官以下外务省官僚集团的专业性，给其一定的自主性。

当然，韩国的情况与日本不同。政权和政治圈以压倒性的权力行使支配权，官僚们遵照执行。从韩国的这种历史经验来看，韩国外交官员的政策专业性不高，权力系统内部尊重官僚见解的文化也很薄弱，如果执政精英没有行动，官僚们也很难发挥作用。因此，由于官僚在这方面态度消极，在缓和外交政治化倾向、确定政策战略方向等层面，官僚集团一直没有做出太大贡献。

但在六大玩家中，在专业性方面相对领先，在功能和组织方面具备能力的玩家还是官僚。如官僚组织内部以战略和政策为主处理外交问题的文化得到提振，克服习惯性、自利性、迎合性的氛围，情况可能会发生变化。为此，有必要唤醒官僚集团内部实现外交先进化的责任意识。

外务官僚是每天与国际社会高水平对手进行较量的唯一集团，他们知道国际水平如何，也知道应该向哪些高手看齐。而且，外交部既不是国内权力部门，也不是对外利益追求部门，因此，即使按照世界水平实现自我先进化，也不会失去其他什么特别的利益，所以官僚集团是一个有可能发生变化的集团。在这个群体中，如果能发生“大觉悟”，对解决问题将大有帮助。

【本文作者魏圣洛，在本届韩国总统大选中，担任李在明总统竞选团队实用外交委员会委员长。

文章转载自“东北亚研究通讯”微信公众号。摘编：《韩国外交升级提议：为新的朝核、四强外交》，魏圣洛著，21世纪Books，2020年出版。翻译整理：金永皓，中国社会科学院研究生院亚太研究系博士研究生。】