【文/观察者网专栏作者 夏冬】

发展集体经济，一直是政策引导的重要方向，这一点在今年的政府工作报告中继续获得了强调。在基层治理实践中，不少地方正积极开展相关探索，有的初见成效、尝到甜头，有的则碰上了各种各样的坎儿。也因此，如何有效发展壮大农村集体经济、让大家的“钱袋子”鼓起来，也成为今年两会部分代表委员关注的重要议题。

去年11月，我们在苏南地区的Z镇进行了为期十天的调研，发现即便是在经济相对发达的区域，集体经济发展也并非一帆风顺，同样面临现实压力。为寻求突破，当地政府尝试了多种资源转移的方式。这一现象引发我们思考：政府资源转移，是集体经济发展的新方式吗？落实到实践中，这一方式又是否真正可行？

本文尝试对上述问题作出回答，期望能为当下的政策实践投石问路，提供一些思路与参考。

一、集体经济发展的压力

从发展路径来看，Z镇集体经济正面临工业增长乏力背景下租赁收入增长缓慢的压力。

2025年，为合理考核各村工作绩效，Z镇将全镇21个村划分为两类：一类是工业驱动型村庄，共10个；另一类是农文旅驱动型村庄，共11个。实行分类考核旨在减轻工业基础薄弱村的考核压力。尽管如此，各村集体经济发展的压力依然突出。

首先是产业转型与集体经济发展存在冲突。

Z镇集体经济在乡镇工业时期曾获得快速发展，并由此形成了以干燥设备制造业为主的非农集体经济类型。然而，为促进地方产业升级转型、提升单位面积土地的工业产值，近年来Z镇集体经济在政府要求下开展了低效利用地整治运动，传统工业产业因附加值较低、污染较高，被纳入整治范围。

如果附着在集体土地上的企业被拆除，其建设用地指标要么被上级统筹，要么需通过土地连片整治重新引进高新技术企业。对村集体来讲，其招商引资能力不及上级政府，腾出的集体建设用地面临闲置的空窗期；而被统筹的土地也仅能获得一次性补偿，无法转化为可持续的集体经济增长来源。以J村为例，该村因转型发展文旅产业，腾退了22家集体土地上的企业，土地租金收入直接减少200余万元，导致村级运转出现收不抵支。当地村干部对转型期的集体经济发展充满焦虑。

其次，集体资金呈现财政化趋势，集体经济自主性有所弱化。

按照Z镇“三资”（资金、资产、资源）管理办法，集体资金成为乡镇财政的一种补充性资源，为乡镇政府履行公共职能承担了大量责任，由此使集体经济资源呈现出财政化的特征和趋势。

一方面，政府严格管控各项集体经营和投资项目。对于投资额超过5万元的项目，需经乡镇党委会通过并由主要领导签字后方可实施。在这种情况下，集体经济发展往往需服务于乡镇整体产业规划，自主性有所下降。

另一方面，乡镇将各类委托工程和行政任务下沉到村级组织，由村级协助完成，这不仅加重了村级负担，也进一步压缩了村级支出内容的自主空间。

再次，支出成本加剧了集体经济发展压力。

2024年，Z镇21个行政村集体经济总收入为1.57亿元，村均收入748万元。然而，扣除村级各项开支后，全年收益为负的村庄达9个。从支出情况看，全年支出最低的村为188.96万元，最高的村为924.29万元。其中，支出在200万元以下的村仅2个，200万—300万元的村3个，300万—400万元的村7个，400万—500万元的村6个，500万元以上的村3个，村均治理支出超过300万元。

与2023年相比，2024年有13个村支出出现不同幅度的增长，增幅从2%到34%不等。这意味着，Z镇农村集体经济发展面临更高的支出成本，发展压力更趋严峻。

二、政府资源转移的方式

为缓解农村集体经济发展面临的压力，Z镇政府尝试通过多种资源转移方式，推动集体经济稳步发展。

一是土地租金直接转移。

针对部分拆迁村，政府对集体土地进行收储，并将收储后归乡镇集体所有的土地租金转移支付给村集体组织。

以H村为例，镇政府通过为农民办理失地保险、提供土地补偿和安置房三种措施，将土地所有权由村组集体转移至镇集体，同时保留土地原有性质不变。这意味着政府通过承担农民的社会保障成本，实现了农村土地所有权的变更，农民身份未发生变化，仅居住空间有所改变。

在土地所有权变更完成后，政府将土地委托给村集体管理，相应的土地发包租金也交给村集体。这一做法相当于政府承担了农民土地承包权剥离的成本，村集体则获得全部土地租金，用于补充集体经济。

广东茂名，土地连片开发 资料图：新华网

二是企业用地租金的定价保护。

对于定位为工业村且保留企业的村集体，政府制定土地使用权租赁标准。

2023年，为促进集体经济进一步增长，Z镇出台《关于调整农村集体经营性建设用地使用权租赁标准的通知》，对农民集体以所有者身份将集体经营性建设用地使用权在一定期限内出租给用地单位的行为作出规定。文件明确，“工业用地原则上不低于10000元/亩·年”“商服用地原则上不低于20000元/亩·年”，并规定“原租金价格明显偏低的，经双方协商3年内达到最低标准”，等等。这实际上是政府通过行政手段为集体经济创造增收空间，同时以提供税收优惠政策作为配套支持。

三是村集体资金存本付息。

在探索集体经济发展路径过程中，镇政府与村集体围绕集体资金的投资方式形成了互惠关系。其典型做法是：政府吸纳全镇各村集体存款，通过镇资产管理局统一管理和经营，每年按照当年设定的利率向各村支付利息收入。这一做法中，政府获得投资发展所需资金，村集体获得低风险的稳定投资收益，双方实现互利共赢。例如，S村将1200万元集体资金交由镇资产管理局管理，每年获得50万元的利息收入。

此外，政府对集体经济薄弱村进行兜底。

对于一些为政府政策推进作出贡献或承担损失的村庄，如配合政府完成散乱污企业整治拆迁后而变为零工业村的J村，以及部分农业型村庄，政府需考虑为其集体经济提供兜底支持。如Z镇副镇长就曾对我们直言，“年底需要对J村提供特殊的支持手段了，至于具体的支持方式，需要到时镇党委会讨论决定。”而据我们调研了解，具体做法包括另行划拨一块工业建设用地，用于村集体招商引资。

三、政府资源转移的积极效应与不足

通过上述分析可以看出，政府资源转移能够显著缓解集体经济的发展压力，具有显著的积极效应。

一方面，政府资源转移有助于规避集体经济发展中的双重风险。

从政府的角度看，这一做法有效避免了集体经济面临的政治性风险。集体经济组织不仅是市场性组织，更承载着鲜明的政治属性——作为以集体所有制为核心的社会主义公有制经济的重要形式，集体经济不允许像一般市场组织那样在经营风险中破产清算。在这种约束条件下，政府不仅要防止集体经济破产，还需承担其债务压力。而政府资源转移，不仅降低了集体经济面临的市场风险，也在一定程度上遏制了其负债发展的冲动。

而从村集体角度看，政府资源转移有助于规避治理性风险。集体经济发展不能导致集体“三资”流失，同时还需具备保障粮食安全、地力保护、纠纷调解、弱势群体救助等基础治理能力。在这一要求下，政府通过资源转移保障集体的统筹权力，成为鲜明的政策和实践导向。例如，各村集体普遍设置了一系列公益性岗位，如保洁员、水管员、护路员等，由村集体为村庄弱势群体提供岗位支持。

环卫工人冒雨清扫街道。 资料图：新华社

另一方面，政府资源转移为基层治理提供了制度内资源保障。

长期以来，村集体组织承担了大量自上而下的行政任务，且多数成本由集体经济承担，这给集体经济发展带来了不小压力。政府资源转移在一定程度上促成了政府与村集体组织之间形成共同使用制度内资源的责任共同体。例如，村集体承担居民的各项福利支出，实际上分担了政府的社会保障压力。政府通过资源转移保障集体经济收益稳中有增，也成为间接利用制度内资源履行社会保障职能的重要方式。

不过，从长期实践来看，政府资源转移以支持集体经济发展也面临诸多不足。

一是容易造成集体经济发展对政府资源的过度依赖。

政府资源转移构成集体经济发展的重要组成部分，容易导致村集体缺乏主动发展集体经济的内生动力，更不愿为此承担市场风险。与此同时，集体经济收入又被赋予维持村级运转的重要意义，使得政府资源转移呈现出不可逆的趋势。在这种局面下，村集体往往被动等待政府兜底，认为“政府是不可能不管的”。

此外，村干部作为实际上的“职业经理人”，只要不涉及违法违纪，便可分享集体经济增长带来的稳定收益，从而也没有市场化经营的动力和能力。

二是可能引发存量资源分配的内卷化竞争。

在政府资源转移的激励下，部分村庄通过各种策略争取到更多政府资源，而一些相对“弱势”的村庄则只能获得少量支持。在政府资源总量有限的情况下，围绕存量资源分配的内卷化竞争日益加剧，反而削弱了集体经济整体发展的实质能力。

三是资源转移与村庄实际需求或存在脱节。

政府资源转移强化了集体经济对政府的依附性，也进一步推动村级治理走向行政化。在这种背景下，集体经济发展的目标往往并非回应村庄实际需求，而是服务于上级行政任务，如完成集体经济增长的考核指标。这将导致集体经济发展难以向提升村级治理能力有效转化。

村民在秧田里进行苗床管理 资料图：新华网

四、转换集体经济发展的思路

综合来看，政府资源转移确实是支持集体经济发展的具体实践形式，并且具有一定的现实合理性。

实际上，这并不是全新的做法。如在脱贫攻坚和巩固衔接时期，为促进中西部农村集体经济快速脱贫，政府通过产业扶贫资金、衔接资金等资源转移方式支持集体经济发展，最终实现了集体经济薄弱村全面脱贫的重大成果。由此也可见，政府资源转移是推动集体经济发展的有效措施，也是政府履行公共责任的直接体现。

不过，平心而论，由于各地产业基础与财政能力存在较大差异，集体经济发展现状也呈现出显著的不平衡性。在此背景下，政府资源转移既不能演变为集体发展路径的简单替代，使村集体成为发展的被动客体；也不能异化为政府与集体之间的“数字游戏”。

换言之，政府资源转移以支持集体经济，其价值不应局限在具体的策略手段上，更在于推动集体经济发展思路的转换——将政府资源转移作为转换集体经济发展思路的一种尝试，并探索其更深层次的制度意义。

具体来说，在当前城市经济作为重要发展引擎的整体格局下，农村集体经济并不是国家经济增长的核心，而更多地承担着稳定乡村社会秩序、提供基本公共服务的功能。这意味着，集体经济发展并不必然以“持续增长”为唯一目标，而应更注重发挥治理效能。

从这一角度来看，集体经济组织的角色，不妨理解为一种转化机制——将公共资源转化为村级治理效能的中介环节，以资源使用为媒介，重建农民与集体、农民与国家之间的制度性利益关联。在这一思路转换下，政府资源转移便不再是简单的“输血”行为，而可能成为激活村社集体、实现群众动员的关键性变量。

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