薛鸿毅:中企和印尼打交道,有必要参考美日经验

来源:观察者网

2022-04-11 08:16

薛鸿毅

薛鸿毅作者

东南亚观察者

【文/观察者网专栏作者 薛鸿毅】

进入2022年,世界经济发生了两大新闻:

第一,地区经济最重要的新闻围绕着的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)于2022年1月1日开始生效。这个由东盟十国加五个非东盟国家(中国、日本、韩国、新西兰、澳大利亚)为成员国组成的经济贸易协定,是由东盟最大国家印尼于2012年所发起的。

第二,印尼政府于1月1日宣布禁止出口煤炭,立即引发国际关注并直接影响到世界煤炭价格以及多国担忧。国际媒体报道,日本和韩国之后,菲律宾也请求印尼解禁煤炭出口,因为这三国严重依赖印尼的煤炭作为其国内的能源供应来源。在此压力下,一个月后的当地时间2月1日,印尼能源部就宣布解除煤炭出口禁令,煤炭订单再次泛滥起来。

对于习惯了关注欧美的国内读者来说,这两则新闻多少带来些颤动,让大家的目光纷纷聚焦东南亚,也重新开始重视起我们的近邻来。

回头看,这两大新闻都围绕印尼在国际经济的角色以及所采取的能源与贸易政策。作为东盟最大、最重要的经济体,印尼除了是RCEP的发起国,也同时成为多个邻国所依赖的能源供应国。因此,有必要深入了解印尼的经济状况以及未来影响。

而了解印尼目前经济状况,则有必要了解印尼所拥有的天然资源,包括历届政府过去和现在所采取的政治经济政策以及这些政策背后的推动因素。其中,本文也试图探讨“经济民族主义”(economic nationalism)在印尼历届政府如何影响经济,甚至导致政权更迭发生。

三个历史时期:发展路线之争

苏加诺执政时期(1945-1965年)

印尼首任总统苏加诺于1945年8月17日宣布印尼共和国独立之后,未立即获得旧殖民宗主国荷兰的认可。苏加诺执政初期面临的国内政治经济挑战,是如何维持印尼领土完整以及在振兴印尼百废待兴的经济情况。但印尼中央政府对各个省份和地区的管控十分薄弱。印尼国内经济状况难以支撑有效的政府运转,再加上许多岛屿藏有丰富的天然资源、有能力自给自足,分离主义倾向猖獗。

苏加诺面临的挑战如同诸多刚获得民族解放和国家独立一样,印尼国内有诸多相互竞争的政治主张和经济发展模式。苏加诺是亚非拉国家争取民族独立的著名领袖人物,其政治经济主张也相对排斥国际资本主义和跨国公司对发展中国家的占领和掠夺。

此时,美国赢得第二次世界大战之后,对欧洲施以援手,通过马歇尔计划对欧洲诸多国家发挥巨大影响力,包括对荷兰。苏加诺在寻求国际社会对印尼的主权认可的时候,斡旋在荷兰、美国以及社会主义阵营的苏联和中国之间。国际上两极格局的冷战让苏加诺面对更复杂的国际环境,最终他相对成功的获得来自美国的国际承认,拒绝荷兰对印尼恢复殖民统治的要求。但是阻止荷兰进入印尼之后,却引来美国对印尼的干预。

总的来说,彼时的苏加诺无暇顾及印尼国内的经济建设,导致物价飙涨以及各项经济指标落后。印尼国内政治氛围则更趋尖锐、对立和紧张。这种局面持续到1965年9月30日晚间所发生的“9.30事件”。

之后,苏加诺的职权被削弱。以苏哈托为首的印尼右翼陆军集团扫荡、镇压和屠杀亲苏加诺势力,重创拥护苏加诺的军队派系、官僚、群众团体以及左派组织等。苏哈托成功夺权之后,采取了截然不同的政治经济路线和政策。

印尼“9.30事件”后的一系列事件导致苏加诺政府倒台,这起事件也导致世界第三大共产党(继苏共和中共之后)的印尼共产党遭到毁灭性打击。该事件迄今仍然是悬案,在印尼仍然是敏感话题。英国《卫报》2021年10月报道透露,英国军情六处宣传专家于1960年代前往新加坡,利用包括炮制假新闻、虚假宣传和心理战术等手段,试图塑造印尼军队和官僚阶层的反共意识并等待时机推翻苏加诺。这些都透露英美两国在印尼大屠杀当中扮演了不光彩的角色。

但澳大利亚历史学家格雷格•保尔格兰(Greg Poulgrain)于2015年出版的书《干预的后果:约翰·F·肯尼迪和艾伦·杜勒斯的印尼战略冲突》(《Incubus of Intervention: Conflicting Indonesia Strategies of John F. Kennedy and Allen Dulles》),提供了另一种思路和答案。书中专研美国具有传奇色彩的前中央情报局局长杜勒斯(Allen Dulles),他长期把控美国对外情报工作,甚至在美国前总统肯尼迪出生之前已经从事情报工作。杜勒斯曾经在纽约一家专门从事国际收购与合并的法律顾问公司苏利文·克伦威尔律师事务所(Sullivan & Cromwell)任职,其中一个重要客户是洛克菲勒家族。

情节错综复杂,不过可以简单地说,美国外交及情报圈子和以洛克菲勒家族为代表的国际金融寡头有着千丝万缕的关系,并且对印尼丰富的天然资源虎视眈眈,甚至可以动用隐形手段排除像苏加诺那样的“障碍”。

苏哈托执政时期(1966-1998年)

印尼国内经过“9.30事件”以及为期半年的动荡和杀戮,苏加诺基本上已经失势。苏哈托为首的陆军集团于1966年3月进行夺权,后于1967年正式接任成为印尼第二任总统。有别于苏加诺,苏哈托则非常欢迎国际资本进入印尼并控制有价资产。

苏哈托于1967年巩固政权后,向费利浦·麦克莫兰铜金公司颁发为期三十年的开采权“工作合同”(contract of work)。该公司的开采权于1997年合同到期后,再次获得苏哈托政权延期合同,直到2021年。

苏哈托执政期间,印尼于1967年加入印尼政府间小组(Inter-Governmental Group on Indonesia)国际组织,这个由美国、日本及荷兰等国组成的较为松散的国际组织,主要职能是协调为印尼提供资金援助(财政补助和贷款)。印尼也加入国际货币基金组织(IMF)及世界银行。国际经济政策上,印尼接轨以美国为首的资本主义体系。

在国内层面,由美国培养的印尼财经官僚集团“伯克利黑帮”(Berkeley mafia)把持印尼经济、金融、贸易及投资投资相关领域的政策长达三十年。这批财经官僚多半由印尼经济学者组成,后来留学美国伯克利大学,接受新自由主义经济学说的洗礼。回到印尼后,这批财经官僚积极配合美国的扩张性资本主义政策,还为国际资本控制印尼的有价资产提供政策便利。

因此,在国际上接轨美国主导的资本主义体系的同时,也在国内奉行美国宣扬的新自由主义经济学说,两者核心是“自由化”或者降低政府对经济要素或者市场的干预。从苏哈托夺权并于1966年开始掌权的三十二年,印尼经济年增长率约为5.88%,印尼确实经历了不错的经济发展。

苏哈托“新秩序”政权初期的“经济支柱”是石油、天然气、矿产以及森林资源。而陆军出身的苏哈托干脆将军人在印尼政治提升,并实施所谓“双重职能”(dual function)军政一体教条。军人(尤其是陆军)负责国防安全之外,也积极参与政府运作,其中包括让退役军人担任内阁部长、国有企业负责人以及在各级议会里有军人固定席位等。苏哈托对印尼天然资源的开采权和经济使用权充分“分配”,这些“寡头”当中多半为苏哈托家族成员、生意伙伴以及苏哈托的权力基础——印尼陆军,后来演变成“权贵资本主义”(crony capitalism)。

苏哈托成为印尼最高领导人期间,加紧控制印尼的天然资源,尤其是整合及重组苏加诺于1957年从荷兰公司没收的石油资产。苏哈托整合印尼国家石油公司之后,于1968年推动成立印尼国营石油公司(俗称“北塔米纳”),主要负责开采印尼国内的石油与天然气。这家公司的首任董事长是苏哈托的军事盟友苏托沃(Ibnu Sutowo)中将。印尼国营石油公司的活动不受印尼政府矿产部门的监督或管控,而直接向苏哈托报告,这家公司事实上已经成为苏哈托集团不受公众监督的资金来源。

苏哈托政权也许成功地整顿了印尼经济,也让一部分人富了起来。但同时,他的腐败版图也被揭露了出来:据纽约时报1998年1月的报道,美国中央情报局一位特工于1989年在美国驻印尼大使馆工作时调查苏哈托家族的资产,发现价值高达三百亿美元,已经算是全世界最富有的家族之一。《福布斯》杂志也曾经报道,苏哈托是有史以来最腐败的国家领导人。

但是1997年亚洲金融风暴之后,印尼国内各种弊病和社会问题凸显。苏哈托也被迫于1998年1月同IMF合作,接受IMF的“拯救”印尼经济方案。

欧美新闻界经典照片:康德苏以不屑的站姿观看狼狈的苏哈托签署文件

国际货币基金组织IMF前总干事康德苏(Michel Camdesus)领导IMF长达十三年,1999年11月退休后曾接受纽约时报采访。采访期间,康德苏得意地称,IMF迫使苏了哈托下台。康德苏所指的是,1998年1月15日同苏哈托会面后,IMF迫使苏哈托接受金融救济方案并签署合作意向书(Letter of Intent)。康德苏以不屑的站姿观看狼狈的苏哈托签署文件,如同一位校长训斥淘气的孩子。这张照片成为欧美新闻界的传世经典,但是IMF的救济方案根本无法稳定印尼经济。

另外,美国《福布斯》(Forbes)于2017年7月6日刊登美国约翰斯·霍普金斯大学应用经济学教授史蒂夫·汉克(Steve Hanke)的文章。汉克在文章中称,苏哈托在1998年1月接受康德苏及IMF的救济方案之后,发现行不通,于是在1998年2月邀请他提供建言,印尼政府该如何应对亚洲金融危机。当时的汉克主张印尼该成立“货币管理局”(currency board),并将印尼盾同美元定在固定汇率——印尼盾同美元之间仍然可以自由兑换,但是由印尼政府出面管理,而非让市场自由浮动。

消息一出,印尼盾兑美元马上升值28%,但是也触怒了美国政府和IMF并遭到反对。康德苏威胁并要求苏哈托取消成立货币管理局的方案,否则IMF将拒绝援助印尼。华盛顿邮报当时甚至明确指出,美国政府、华尔街及IMF的主要目标并不是稳定印尼经济,而是通过经济外援逼迫苏哈托辞职下台。这个或许可以成为“债务陷阱”(debt trap)的经典案例。

除了来自国际层面的政治与经济压力,还有来自国内的经济危机压力及民众抗争等,苏哈托最终在1998年5月21日黯然下台。

值得注意的是,苏哈托执政时期渲染所谓“百分之三的印尼华人控制百分之七十印尼经济”,刻意把印尼贫富差距等社会问题怪罪到印尼华人身上,并且让华人成为苏哈托政权面临危机或者抗议时的“当然替罪羊”,把群众不满转向华人。但事实上,印尼华人其实只能涉及私有经济,几乎不涉及印尼的国有经济和外资。新加坡南阳理工大学廖建裕教授指出,苏哈托刻意在一次谈话当中说出这个谎言,后来成为苏哈托政权转移矛盾的一个重要手段。

改革时期(1998年迄今)

苏哈托继任者哈比比于1998年5月21日接任之后,无暇顾及经济事务。他在位的最主要任务是收拾苏哈托遗留下来千疮百孔的经济与社会,而最明显的政治经济遗产是实施印尼的地方分权议程或者俗称“地方自治法令”。哈比比于1999年10月20日下台,在经济方面没有明显的政绩。

参与推翻苏哈托政权的温和伊斯兰领袖瓦希德于1999年10月20日通过议会选举,成为印尼第四任总统。瓦希德深知印尼千疮百孔的政治、经济与社会问题,来源于苏哈托集团执政三十年里的腐败。而苏哈托集团最根本的权力基础是陆军干政,以及陆军在政治与社会上所拥有的庞杂网络。因此,瓦希德同军中改革派(包括海军及空军)致力于消除“双重职能”,有步骤地削弱军人在各级政府的职权及影响力。

但瓦希德的激进改革遭到陆军抵制和抗争,后来陆军在社会上炮制各种血腥骚乱和暴动,牵制瓦希德政权的稳定。一系列激进改革触动了印尼多方利益,尤其是苏哈托旧势力及保守陆军派系。最终,瓦希德于2001年7月23被迫下台。

瓦希德执政只有短短两年,在经济层面没有太多空间或者落实政策的余地。但是,瓦希德也曾经计划收回自由港公司在巴布亚所拥有的金山银山铜山。结果,该公司请了全美国最顶级说客——美国前国务卿兼“中国人民老朋友”基辛格前往印尼,向瓦希德施压。无独有偶,基辛格也担任过自由港公司的董事。2008年2月会面时,基辛格“警告”瓦希德,印尼政府必须尊重同自由港公司所签过的协议。瓦希德只能无奈作罢,反邀请基辛格担任印尼“无偿外交顾问”,美方资本继续控制印尼最有价值的金矿和铜矿。

而洛克菲勒家族早就同基辛格有合作关系。洛克菲勒家族慈善基金会旗下智库Special Studies Project主任就是基辛格。

福特、洛克菲勒及基辛格于1974年在椭圆办公室。

瓦希德下台后,其副手、搭档梅加瓦蒂接任。梅加瓦蒂与瓦希德同属改革派阵营,仍然必须面临来自苏哈托旧势力的挑战和百般阻扰。梅加瓦蒂的父亲苏加诺同中国保持传统友好关系,梅加瓦蒂在内政上积极推动印尼民选总统法令以及废除各种排华法令,外交上积极同中国与俄罗斯交好。

但是梅加瓦蒂同中国的过分友好以及选择购买俄罗斯战斗机Su-27的一系列举动,已经触动了美国的敏感神经。美方在推翻印尼首任总统苏加诺上有着不光彩的角色,这也让美国警惕梅加瓦蒂所采取的路线。因此,梅加瓦蒂于2004年参选印尼首届民选总统时,美方决定支持梅加瓦蒂的竞选对手、退役中将苏西洛。后来,苏西洛成功当选总统。

苏西洛于2004年10月20日开始执政,并于2009年成功连任,直到2014年10月20日结束任期,掌权十年。有别于哈比比、瓦希德及梅加瓦蒂执政时期的比较动荡和不稳定,苏西洛所采取的改革不温不火,被苏哈托旧势力和保守派所接纳。

但也因为苏西洛不温不火的性格,导致印尼虚度十年。苏西洛可能是印尼历史上乃至于世界历史上获得外国殊荣和奖项最多的国家领导人,但同时印尼国内评价对他的评价又不尽人意,认为他一个是前后不一、左顾右盼、犹豫不决以及政绩上乏善可陈的政治人物。苏西洛执政时期同中国建立战略伙伴关系,但两国只有在贸易数据上呈现“进步”,其他领域仍显得滞后。

佐科于2014年取代苏西洛开始执政,致力于印尼经济发展和产业升级,甚至有浓厚的“经济民族主义”倾向。佐科政府经过四年谈判后,于2018年收回印尼最具价值的矿产——位于巴布亚地区的Grasberg金矿与铜矿51%的股权。在成功规范自由港公司并要求该公司交出51%股权之后,政府要求该公司停止出口原材料,必须在印尼国内进行冶炼后方能出口。但自由港公司仍然不愿意在印尼投资冶炼厂。期间,有消息指出中国浙江青山集团愿意合作并为自由港公司所开采的原材料进行冶炼。但另一消息称,自由港后来改变想法,选择同日本公司合作,在印尼东爪哇地区兴建冶炼厂。

另外,印尼能源与矿产部于2020年7月发布,印尼将禁止镍矿石出口并逐步要求投资者在印尼建冶炼厂,增加印尼出口商品的附加价值。这些举措属于印尼政府推动的“下游化”过程(downstream 或者印尼语的‘hilirisasi’),要求印尼国内的天然资源、原材料等“上游”商品,必须在印尼国内进行加工处理或者增加其附加价值之后等“下游化”过程,才可以出口。

对此,中国浙江青山集团与中国江苏德龙公司在印尼苏拉威西地区的投资项目,也已经兴建了相关冶炼厂。欧盟曾向WTO控诉印尼禁止出口镍矿石原材料的计划,佐科于2021年11月表示,将应对欧盟在WTO的控诉。

除此之外,佐科任命的渔业部长苏西主张直接逮捕或者炸毁在印尼海域非法捕鱼的外国船只,其中被炸的最多的船只来自马来西亚和越南。

这些例子表明印尼的经济民族主义倾向,但印尼政府又面临艰难的结构性改革。

根据外贸数据,印尼2020年的十大出口商品为:矿产燃油(包括石油)、动物脂肪及油品、铁及钢铁、电器设备、宝石及贵金属、交通工具、橡胶及相关商品、机器(包括电脑)、鞋类以及纸类等。2021年,印尼主要出口商品煤炭、棕榈油、钢铁、锡及橡胶在国际市场上价格相对上涨,出口额达两千三百亿美元(US$230 billion),创造了新的记录。

但印尼在国际市场上最具竞争力的商品,仍然是天然资源及相关商品。印尼虽然成功降低了天然资源占GDP的比重,但是棕榈油、煤炭、石油及天然气仍然占出口的68%。

根据新马克思主义学者、国际政治经济学教授沃勒斯坦(Immanuel Wallerstein)关于“世界体系论”(world system theory)的论述,世界资本主义体系由“中心”、“半边缘”和“边缘”组成的。“中心”经济体拥有资本密集、优良劳动力以及高端技术的经济发展模式。而“外围”或者“边缘”经济体拥有较差的资本筹集能力、较差生产力的劳动以及低端技术等三个因素。

沃勒斯坦指出,早期资本主义世界体系的“中心”经济国家,由荷兰殖民主义者开始、后换到英国、再换成今天的美国,而当时的殖民地或者今天的发展中国家只不过是世界体系中的“边缘”。根据这个论述,发展中国家经济发展的必经道路是将三个因素(资本、劳动及技术)优化到发达经济体的阶段。

中国作为最大的发展中国家,在资本筹集能力和技术层级已经相对成功,属于“半边缘”经济体。中国也已经拥有高生产力的劳动力,但是在如何培养及留住高端人才方面仍然逊于美国。印尼则正在努力从“卖天然资源”或者出口原材料等“边缘”经济体走向“半边缘”。天然资源“下游化”政策或许可以被理解为一个“边缘”经济体走向“半边缘”的政策选择。

因此,印尼现任佐科政府的政治经济主张,正在逐步实行产业升级以及从“边缘”走向“半边缘”世界体系的经济发展模式。印尼正历经艰难的结构性改革,但同时拥有巨大发展潜力。

中国与印尼之间的巨大合作空间

印尼的经济发展潜力,可以从国际、区域与国内三个层面去了解。

从国际层面,印尼经济和贸易相对自由,成为经济增长的外部推动因素。根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)2017年报告,印尼是继美国、中国和印度之后,最具投资发展前景的国家,排名第四。美国《国家情报委员会》(National Intelligence Council)于2012年的报告《全球趋势2030》(Global Trend 2030)也称,地区大国如印尼将在世界经济中扮演重要角色。

从区域经济层面,印尼是继中国和印度之后,第三个加入G20的发展中国家,也是东南亚国家当中的唯一G20成员国。“东盟经济共同体蓝图2025”(ASEAN Economic Community Blueprint 2025)里指出,自从2015年开始实施,东盟成员国已经减除贸易壁垒、推出贸易自由化、投资自由化、劳动自由移动、促进互联互通、减少发展差异等,而东盟经济高度整合将支撑区域经济进一步增长。

从国内经济增长因素层面,根据世界银行2016年6月14日发布的《印度尼西亚城市故事》(Indonesia's Urban Story)研究报告发现,印尼正在发生从乡村经济转成城市经济的历史性转移,而印尼在亚洲地区是继中国和日本之后拥有最大城市土地的国家,目前城市化增长率为4.1%,高于其他亚洲国家。预计到2025年,印尼将有68%的人口居住在城市。

印尼投资统筹部在其官网指出,印尼政府积极协助外国投资在爪哇岛以外进行投资,也为外国投资者提供便利,包括税务减免等。日经新闻网(Nikkei)2015年4月报道,日本2014年对印尼九成投资额落在西爪哇地区,而佐科政府却更希望外国投资者前往外岛地区。而中国对印尼六成投资额就是在外岛地区,更符合印尼的国家利益和发展理念。

根据德勤(Deloitte)咨询公司2018年的研究,中国对印尼最大的五项投资项目分别是:中国电建/中国葛洲坝集团投资的170.8亿美元、中国铁路总公司投资的60.07亿美元、中国华电香港有限公司的50亿美元、中国神华能源的30.2亿美元以及哈电集团的20.2亿美元。中国前五大投资集中在基础设施建设及能源发电领域,而且其他较小的项目也同样分布在全印尼各偏远地区。这一布局,有利于印尼经济结构性改革。

2018年5月14日,佐科总统出席在中国举行的“一带一路”峰会时表示,“一带一路”倡议将加深两国的经济合作,尤其是目前印尼正在着重基础设施建设、互联互通和海洋支点。佐科也邀请中国政府合作参与位于北苏门答腊、北苏拉威西和北加里曼丹的“三北经济走廊”。而印尼政府所提出的“三北经济走廊”,正是马六甲海峡和望加锡海峡附近区域,是对中国及东亚国家极为重要的海上交通通道。

另外,联合国贸易与发展会议(UNCTAD)2021年一份研究报告也建议,印尼应该向中国学习工业化转型经验。印尼经济结构性改革需要学习中国经验,也是为中国企业创造无限商机。

中国对印尼的研究和了解,远远不足

中国与印尼之间在许多领域的互补和相互需要,将持续拉动两国的经贸发展。但同时,中国对印尼的研究和了解却远远不足。文章开头提到的印尼颁布煤炭出口禁令震惊中国市场就是一例。

相比之下,日本政府及企业经历了印尼1974年反日游行之后,痛定思痛并寻求改善对印尼工作的方法。日本对外援助机构“国际协力机构”(Japan International Cooperation Agency)比较清楚地阐述了该机构多年在印尼经营和布局,所制作的宣传册清晰地说明了日本方面在印尼多领域、多层级的工作,如:交通、宏观经济管理、电力、粮食安全、赈灾及灾后重建、净水系统及废物处理、基础教育、卫生及社会保障等。

日本对印尼内部政治经济的研究及探索非常深入和细腻,甚至愿意花大量经费资助印尼华裔学者去研究苏哈托同华人财阀的商业联系。自称是东盟秘书处领导的智库“ERIA”实际上是日本外务省控制的,其绝大部分经费和人员编制都是日本方面决定,能轻松获得关于东盟的能源政策甚至影响东盟内部的能源政策。

除此之外,跨国企业和国际财阀对印尼的研究相当细腻及深入,如洛克菲勒家族对印尼的研究已经将近百年,而且美国外交及安全政策圈子的实权派人物如杜勒斯和基辛格,也不过是洛克菲勒家族的“打工仔”,却对印尼发挥巨大影响力。

中方加强同东南亚诸国打交道和深化经贸联系时,有必要参考美日如何研究印尼的经验。

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责任编辑:张红日
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